文/杜晓成、史琦 天同律师事务所合伙人；王博洋、尹亮、管辉寰、高樱芝 天同律师事务所西安办公室
光伏、风电项目占地面积较大、不同功能分区用地要求不一，且涉及的法规政策繁杂、修订活跃，加之各地在细化规则和管理方式上的差异，长期以来，新能源项目存在较大的用地合规风险。
关于新能源项目用地合规的话题，我们将分为三篇推送，系统梳理涉及光伏、风电项目的用地要求及流程，分析如何保障项目用地的合规。
本篇主要探讨光伏、风电项目的用地管理原则、使用国有建设用地的方式和要求；后续两篇将讨论使用集体经营性建设用地、临时用地和未利用地的情形，光伏扶贫项目和光伏复合项目中使用农用地的要点，以及涉及林地、草地的特殊要求等问题，敬请关注。
光伏、风电项目用地管理原则及各功能分区的用地要求
一、新能源发电项目用地采取分类管理原则
我国实行土地用途管制制度，《土地管理法》第四条明确将土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类。光伏发电、风电项目的用地要求即以此三大类为依据，规定项目不同功能分区可使用的土地类别[1]。
根据原国土资源部、国家发改委等六部委2015年出台的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》（国土资规〔2015〕5号）[2]（下称“5号文件”），光伏、风电项目采取“差别化用地政策”，即针对不同的功能分区进行分类管理。
二、各功能分区用地要求
1．光伏发电站各功能分区用地要求
原国土资源部2015年发布的《光伏发电站工程项目用地控制指标》（国土资规[2015]11号）[3]中，根据相关设计规范和实际用地情况确定了地面光伏发电站的四个功能分区：光伏方阵用地、变电站和运行管理中心用地、集电线路用地、场内道路用地和施工期施工道路，并明确了各个功能分区的用地要求和用地指标。
2017年，原国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局发布《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规[2017]8号）[4]（下称“8号文件”），在《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》的基础上，进一步对一般光伏发电站用地要求予以明确，对光伏扶贫项目、光伏复合项目的用地要求给出用地支持政策。
下对《光伏发电站工程项目用地控制指标》和8号文件的用地要求进行梳理：
功能分区 | 《光伏发电站工程项目用地控制指标》（地面光伏发电站） | 《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》 国土资规[2017]8号 |
光伏方阵[5] | / | 一般光伏项目：光伏方阵使用未利用地的，按原地类认定，不改变土地用途，允许租赁方式取得； 光伏扶贫项目：光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质； 光伏复合项目：利用农用地布设的光伏方阵可不改变用地性质。 |
变电站和运行管理中心[6] | 永久用地 | 一般光伏项目：应当办理建设用地审批手续； 光伏扶贫项目、光伏复合项目：按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续。 |
集电线路[7] | 如采用架空线路架设，杆塔基础用地为永久用地； 采用直埋电缆敷设方式的，在工程完成后恢复原有地貌，不再另行计算用地指标（即可为临时用地）。 | 一般光伏项目：应当办理建设用地审批手续； 光伏扶贫项目、光伏复合项目：杆塔基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。 |
场内道路和 施工期施工道路[8] | 施工期施工道路可以为临时用地； 进场路（场外部分）和通往场外的道路用地（场内部分），应符合国家现行的有关公路建设的用地指标。 | 一般光伏项目：应当办理建设用地审批手续； 光伏扶贫项目、光伏复合项目：场内道路用地可按农村道路用地管理。 |
2．陆上风电场[9]各功能分区用地要求
住建部、原国土资源部、原国家电力监管委员会发布的《电力工程项目建设用地指标（风电场）》（建标[2011]209号）中，按照功能分区将陆上风电场用地划分为五类：风电机组及机组变电站、集电线路、升压变电站、运行管理中心和交通工程用地，并对各功能分区需取得永久用地或是临时用地予以了说明。具体如下：
风电机组及机组变电站 | 风电机组及机组变电站 | 永久用地 |
风电机组拼装、安装场用地 | 临时用地 | |
集电线路 | 采用电缆沟敷设方式的 | 永久用地 |
采用直埋电缆敷设方式的 | 临时用地，“宜办理土地他项权利手续” | |
采用架空线路架设的，只计算杆塔基础用地的用地指标 | 杆塔基础用地为永久用地 | |
升压变电站 | 永久用地 | |
运行管理中心 | 永久用地 | |
交通工程用地 | 对外交通道路 | 永久用地 |
运行期检修道路用地 | 永久用地 | |
施工期施工道路用地 | 临时用地 | |
其他施工用地 | 临时用地（包括施工临时办公生活设施、施工加工厂、砂石料堆放场、 混凝土搅拌站、 施工机械修理厂、 施工仓库等用地） | |
上述需按照建设用地管理的用地区块，或是应为永久用地的功能分区，均需办理建设用地审批手续，使用建设用地。从土地权属上讲，建设用地分为国有建设用地或集体建设用地，本系列文章也将分别对使用国有建设用地、集体经营性建设用地[10]的方式和要求进行梳理和分析。本篇文章中，将首先对使用国有建设用地的情形进行分析：
一、使用国有建设用地的方式
新能源发电项目可以自土地一级市场，通过出让、划拨、租赁方式取得国有建设用地使用权，也可自土地二级市场受让或租赁国有建设用地使用权。
1.出让方式取得
出让是国有建设用地供应的主要方式，具体分为招标、拍卖、挂牌和协议四种方式。
为确保新能源发电项目在内的新产业发展用地，5号文件作出政策支持性规定：“出让土地依法需以招标拍卖挂牌方式供应的，在公平、公正、不排除多个市场主体竞争的前提下，可将投资和产业主管部门提出的产业类型、生产技术、产业标准、产品品质要求作为土地供应前置条件。”
需要关注的是，近几年政策鼓励采取“弹性年期出让”[11]的供地方式，根据产业发展要求和意向用地单位经营情况来合理确定出让年期：
2019年4月24日，自然资源部办公厅印发的《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》（自然资办发〔2019〕31号）第16条明确，产业用地可以采取弹性年期方式供应。
国务院办公厅2021年12月21日印发的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》（国办发〔2021〕51号）“（六）鼓励优化产业用地供应方式。鼓励采用长期租赁、先租后让、弹性年期供应等方式供应产业用地。优化工业用地出让年期，完善弹性出让年期制度。”
目前，不少地区已经出台了弹性年期出让土地的实施细则，如《广州市工业用地使用权先租赁后出让和弹性年期出让实施办法》《苏州市工业用地弹性年期出让实施意见》。
光伏、风电项目亦可尝试采取弹性年期出让的方式，根据项目运营周期合理确定出让土地年限，以降低用地成本。
2.划拨方式取得
根据《土地管理法》第54条，经县级以上人民政府依法批准，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，可以以划拨方式取得；《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》（国发〔2013〕24号）明确“光伏发电项目使用未利用土地的，依法办理用地审批手续后，可采取划拨方式供地”；5号文件指出“新产业项目用地符合《划拨用地目录》的，可以划拨供应”。据此，光伏、风电项目被列入《划拨用地目录》的部分，可以向自然资源主管部门申请划拨国有土地使用权。
《划拨用地目录》“(十三)电力设施用地”中，规定可以通过划拨方式供地的部分包括：发（变）电主厂房设施及配套库房设施，发（变）电厂（站）的专用交通设施，配套环保、安全防护设施，新能源发电工程电机，厢变、输电（含专用送出工程）、变电站设施，资源观测设施等。
3.租赁方式取得
国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。国有土地租赁是国有土地有偿使用的一种形式，是出让方式的补充。
使用国有建设用地的光伏发电项目，可以通过国有土地租赁的方式取得。（应注意，此处的国有土地租赁区别于国有土地使用权出租，前者属于土地一级市场，针对在土地储备中、尚未入市的国有建设用地；后者属于土地二级或三级市场）
近几年，为进一步加大产业发展用地保障工作力度、优化土地供应结构、营造公平竞争的土地市场环境，在传统主流的出让、划拨供地方式外，政策层面更多倡导租赁、“长期租赁”[12]“先租后让”[13]“租让结合”[14]，灵活进行供地。
为适应新产业中小企业多、起步阶段竞争力弱、用地期限不确定及在不同发展时期用地规模差别大等特征，5号文件明确要运用多种方式供应新产业用地，“鼓励以租赁等多种方式向中小企业供应土地。积极推行先租后让、租让结合供应方式”。国土资源部网站对5号文件的解读中指出，“租赁方式有利于减轻中小企业一次性缴纳土地出让价款的资金压力，先租后让、租让结合方式有利于较好适应已进入产业化发展阶段、有一定竞争实力但市场前景尚不明朗的新产业企业的用地特点，也有利于土地的节约集约利用。”
2019年4月24日，自然资源部办公厅印发的《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》（自然资办发〔2019〕31号）第16条明确，产业用地可以采取长期租赁、先租后让、租让结合方式供应。
根据《土地管理法实施条例》、国土资源部《规范国有土地租赁若干意见》（国土资发〔1999〕222号）、《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》等规定，国有土地租赁的期限、程序要求为：
（1）需要通过公开的交易平台进行交易
国有土地租赁应当依照国家有关规定通过公开的交易平台进行交易，并纳入统一的公共资源交易平台体系。除依法可以采取协议方式外，应当采取招标、拍卖、挂牌等竞争性方式确定土地使用者。（《土地管理法实施条例》第18条）
（2）租赁合同的签订
租赁期限六个月以上的国有土地租赁，应当由市、县土地行政主管部门与土地使用者签订租赁合同。租赁合同内容应当包括出租方、承租方、出租宗地的位置、范围、面积、用途、租赁期限、土地使用条件、土地租金标准、支付时间和支付方式、土地租金标准调整的时间和调整幅度、出租方和承租方的权利义务等。（《规范国有土地租赁若干意见》第5条）
（3）租赁期满的续期
承租土地使用权期满，承租人可申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应予以批准。未申请续期或者虽申请续期但未获批准的，承租土地使用权由国家依法无偿收回，并可要求承租人拆除地上建筑物、构筑物，恢复土地原状。（《规范国有土地租赁若干意见》第7条）
（4）对长期租赁、先租后让、租让结合的要求
以长期租赁方式使用土地的，租赁期限不得超过20年。以租让结合方式使用土地的，租赁部分单次签约时限不得超过20年，可以续签租赁合同。
依法必须以招标拍卖挂牌方式出让国有建设用地使用权的土地实行先租后让、租让结合的，招标拍卖挂牌程序可在租赁供应时实施，在承租方使用租赁土地达到合同约定条件后需办理出让手续时，可采取协议方式出让。
还需注意，自然资源部授权地方主管部门制定本地区具体适用长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期供应方式的指导目录和管理规定。故采取这几种特殊方式用地的，需了解各地的细化规定，目前不少地区也已经出台了相关实施细则，如云南省国土资源厅《关于推行工业用地先租后让等供应方式的实施意见》、江西省自然资源厅《江西省国有建设用地长期租赁、先租后让、租让结合暂行办法》、海南省自然资源和规划厅《海南省产业用地先租后让管理实施细则》。（《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》第16条）
另外，在租赁取得国有建设用地使用权后，需按合同约定开发建设、按时交纳土地租金，转让、转租时应经土地行政主管部门同意，否则土地行政主管部门可以解除合同、依法收回承租土地使用权。（《规范国有土地租赁若干意见》第7条）
4.自建设用地使用权转让、出租的二级市场取得
如受让或承租其他方式取得的国有建设用地使用权，需要特别关注：
（1）对于出让取得建设用地使用权进行转让、出租的限制规定
根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第19条第2款之规定，未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让或出租。
（2）审查是否属于划拨用地
根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第44、45条之规定，划拨土地使用权原则不得转让或出租，如转让或出租须经土地管理部门和房产管理部门审批、签订出让合同、补交出让金。
2019年7月6日，国务院办公厅发布《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号），进一步明确了划拨用地转让和出租的管理方式：
“（六）明晰不同权能建设用地使用权转让的必要条件。以划拨方式取得的建设用地使用权转让，需经依法批准，土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴土地出让价款，按转移登记办理；不符合《划拨用地目录》的，在符合规划的前提下，由受让方依法依规补缴土地出让价款。”
“（十）规范划拨建设用地使用权出租管理。以划拨方式取得的建设用地使用权出租的，应按照有关规定上缴租金中所含土地收益，纳入土地出让收入管理。宗地长期出租，或部分用于出租且可分割的，应依法补办出让、租赁等有偿使用手续。建立划拨建设用地使用权出租收益年度申报制度，出租人依法申报并缴纳相关收益的，不再另行单独办理划拨建设用地使用权出租的批准手续。”
（3）对于一级市场租赁方式取得的承租土地使用权，再进行转让、出租的限制性规定
根据国土资源部《规范国有土地租赁若干意见》第6条之规定，承租土地使用权转租、转让的条件为：“承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设”以及“经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定”。同时，承租土地使用权转租、转让或抵押，必须依法登记。
（4）租赁期限应满足项目运营周期所需
新能源发电项目运营周期通常较长，如屋顶分布式光伏项目的运营周期一般为25年。但根据《民法典》第705条的规定，租赁期限不得超过二十年；超过二十年的，超过部分无效。故在租赁国有建设用地使用权时，应提前考虑租赁期限能否满足项目运营周期所需、租赁到期后能否续期，并做好应对准备，如提前订立续签合同的预约。
二、出让/划拨取得国有建设用地使用权的流程
通过出让、划拨方式取得国有建设用地使用权的主要流程为：
流程 | 相关规定及具体要求 |
审查土地利用总体规划；如未列入规划或不符合规划需进行调整 | 《建设项目用地预审管理办法》第3条：预审应当遵循下列原则：（一）符合土地利用总体规划；……。 《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发〔2012〕2号）：（二）严格建设项目用地预审。强化建设项目用地规划审查，凡不符合法律规定和土地利用总体规划的，不得通过建设项目用地预审。……（三）严格依据规划审查各类用地。……未列入土地利用总体规划，但符合《土地管理法》第26条规定的，要按照有关规定，根据国务院和省级人民政府对项目的批准文件，及时修改规划，并将规划修改方案与建设用地报批资料一并报批；未列入土地利用总体规划，也不符合《土地管理法》第26条规定的，不得批准用地，确需建设的项目，需先修改规划，按规定程序报规划原批准机关批准后才能审批用地。 《土地管理法》第25条：经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。…… 经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。 《土地管理法实施条例》第2条：国家建立国土空间规划体系。……已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。在编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。第14条：建设项目需要使用土地的，应当符合国土空间规划、土地利用年度计划和用途管制以及节约资源、保护生态环境的要求，…… |
提出用地预审与选址申请，取得建设用地预审与选址意见书 | 1.光伏与风电项目中，申请用地预审的时点： 对于需核准的风电项目，在项目申请报告核准前提出用地预审申请；对于需备案的光伏项目，在办理备案手续后提出用地预审申请。（《建设项目用地预审管理办法》第5条） 2.负责用地预审的部门：需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源主管部门预审。（《建设项目用地预审管理办法》第4条） 3.建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见已经合并： 自然资源部《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规[2019]2号） 将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并，自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书，不再单独核发建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见。 4.用地预审范围的缩小：《国土资源部关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》（九）适当缩小用地预审范围。不涉及新增建设用地，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内使用已批准建设用地进行建设的项目，可不进行建设项目用地预审。 |
提出用地申请 | 《土地管理法》第53条：经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府自然资源主管部门提出建设用地申请，经自然资源主管部门审查，报本级人民政府批准。 《土地管理法实施条例》第25条：建设项目需要使用土地的，建设单位原则上应当一次申请，办理建设用地审批手续，确需分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案，分期申请建设用地，分期办理建设用地审批手续。建设过程中用地范围确需调整的，应当依法办理建设用地审批手续。 |
如涉及农用地、集体用地，组织实施农用地转用、集体土地征收 | 1.农用地转用批准主体：《土地管理法》第44条 2.农用地转用流程：《土地管理法实施条例》第四章第二节“农用地转用” 第23条：在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，由市、县人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案，分批次报有批准权的人民政府批准。…… 第24条：建设项目确需占用国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的农用地，涉及占用永久基本农田的，由国务院批准；不涉及占用永久基本农田的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。具体按照下列规定办理：…… 3.土地征收流程：（根据《土地管理法实施条例》第四章第三节） STEP1:征地前期工作：①发布土地征收启动公告；②土地现状调查和社会稳定风险评估；③拟定征地补偿安置方案并公告；④签订征地补偿安置协议。 STEP2:提出征收土地申请，报有批准权的政府批准（批准主体：《土地管理法》第46条） STEP 3:组织实施土地征收：①发布征收土地公告；②对个别未达成征地补偿安置协议的作出征地补偿安置决定。 4.农用地审批手续和征地审批手续的衔接： 《土地管理法》第46条第3款：征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批（即：如果农用地转用审批和征地审批权限不再同一级别政府的，应当分别办理农用地转用审批和征地手续）。 |
组织土地供应 | 出让供地的，通过招拍挂方式确定使用者： 《土地管理法实施条例》第18条：国有土地使用权出让、国有土地租赁等应当依照国家有关规定通过公开的交易平台进行交易，并纳入统一的公共资源交易平台体系。除依法可以采取协议方式外，应当采取招标、拍卖、挂牌等竞争性方式确定土地使用者。 《协议出让国有土地使用权规范》4.3条明确了协议出让国有土地的使用权范围，新建的新能源发电项目取得建设用地使用权不属于此类。 |
颁发《建设用地规划许可证》（划拨土地） | 建设用地规划许可证、建设用地批准书已经合并： 自然资源部《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规[2019]2号） 二、合并建设用地规划许可和用地批准 将建设用地规划许可证、建设用地批准书合并，自然资源主管部门统一核发新的建设用地规划许可证，不再单独核发建设用地批准书。 以划拨方式取得国有土地使用权的，建设单位向所在地的市、县自然资源主管部门提出建设用地规划许可申请，经有建设用地批准权的人民政府批准后，市、县自然资源主管部门向建设单位同步核发建设用地规划许可证、国有土地划拨决定书。 以出让方式取得国有土地使用权的，……建设单位在签订国有建设用地使用权出让合同后，市、县自然资源主管部门向建设单位核发建设用地规划许可证。 |
办理土地登记 | 出让土地缴纳土地有偿使用费用，划拨土地缴纳补偿、安置费用后办理 |
以上内容仅供参考，各地规定及实操可能存在差异，办理用地手续时建议结合项目具体情况和项目所在地政策作具体判断。
注释：
[1] 需说明，为国土资源管理之便，在土地三分法基础上，《土地利用现状分类》采用一级、二级两个层次的分类体系，将土地类别细分为12个一级类和73个二级类，并在附录A中与《土地管理法》三大类进行对照。在具体办理项目用地审批手续时，需按照《土地利用现状分类》中的分类标准进行申请和审批。
[2] 5号文件自2015年9月18日起有效期八年，至2022年9月17日有效期届满。
[3] 《光伏发电站工程项目用地控制指标》2016年1月1日起有效期五年，目前有效期届至，暂未有新的指标发布。
[4] 8号文自2017年9月25日起有效期五年，至2022年9月24日有效期届满。
[5] 光伏方阵用地包括方阵中的组件用地、逆变器室及箱变用地、方阵场内道路、组件间隔，支架单元间距等。（《<光伏发电站工程项目用地控制指标>条文说明》3.1）
[6] 变电站及运行管理中心用地包括变电站用地和生活服务设施用地：（1）变电站用地包括生产建筑用地和辅助生产建筑用地。生产建筑用地包括升压设备、变配电设备、变电站控制室用地；辅助生产建筑用地包括光伏发电站中控室、计算机室、站用配电室、电工实验室、通信室、库房、办公室、会议室、停车场等设施用地。（2）生活服务设施用地包括职工宿舍、食堂、活动中心等设施用地。（《光伏发电站工程项目用地控制指标》4.1、4.2、4.3）
[7] 在光伏组件方阵与升压站及运行管理中心之间的集电线路，一般采取两种方式，直埋电缆敷设和架空路线架设。采用直埋电缆敷设方式的，因不影响光伏发电效率，在工程完成后恢复原有地貌，不另行占地，故不再计算用地面积；架空线路用地指标只计算杆塔基础用地。（《光伏用地指标》5.1-5.5）
[8] 场内道路用地是指除光伏方阵场内道路外的其他连接道路；施工期施工道路是指当工程建设完成后，施工期的道路恢复到原有地貌。（《<光伏发电站工程项目用地控制指标>条文说明》6.1、6.3条）
[9] 风力发电项目可以分为陆上风电项目和海上风电项目，本文讨论用地合规问题，故仅梳理陆上风电场的用地要求。
[10] 集体建设用地分为集体经营性建设用地、宅基地、集体公益性建设用地，新能源发电项目除属于乡村公共设施或公益事业外，均使用集体经营性建设用地。故本文仅探讨使用集体经营性建设用地的情形。
[11] 弹性年期出让，是指整宗土地以低于对应用途国有建设用地使用权出让法定最高年限的使用年期出让的供应方式。
[12] 长期租赁，是指整宗土地在整个合同期内均以租赁方式使用。
[13] 先租后让，是指供地方先行以租赁方式提供用地，承租方投资产业用地项目达到约定条件后再转为出让的供应方式。
[14] 租让结合，是指供地方先行以租赁方式提供用地，承租方投资产业用地项目达到约定条件后再将部分用地保持租赁、部分用地转为出让的供应方式。
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