以证据为核心推行“三级审核”

大家说法

证据是查明事实、分清是非的基础，是依法行政、公正执法的基石。证据制度是行政处罚的核心制度，而证据规则更是事实认定、法律适用的前提。非经法定程序，并经“三性”审查的证据，不得作为行政处罚的事实依据。

在近几年环境行政执法败诉案例和案卷评查中，基层执法在使用证据认定事实方面主要存在以下问题：1、收集的证据证明力弱，证据链不闭合。如依据《建设项目环境保护管理条例》，对违反“三同时”制度的处罚中，缺少对项目建设单位、建设地点和建设内容与环评审批一致性审查、环评审批和验收等证明材料；在依据逃避监管方式排放污染物的处罚中，缺少对相对人逃避监管“主观故意”的关键客观证据；“孤证定案”的案卷亦不在少数。2、证据标准不规范。在超标处罚案件中，监测采样的方法和过程虽有相关监测技术规范，但对作为证据的采样结果的来源、过程和结果缺乏统一的程序标准和制约，导致即便鉴定结果为真，在行政诉讼中也无法作为超标排放的定案依据。3、关联、核心证据的认定与收集能力有待提高。在行政处罚案件中，承担证明责任的主体是行政部门，在环境领域相关法律法规虽体系繁多，但各条目均有各自的构成要件，有的基层执法人员不能很好的界定和运用，导致收集的证据与待证事实关联性不强，无法构成有效证据链。

2021年7月15日新的《行政处罚法》已经全文公布并实施，与旧法相比，新法第46条首次对证据的种类进行了列举，该条文列举的8种证据类型与《行政诉讼法》第33条第一款保持一致，从理论认知的角度，两者之间的关联和统一，必将对法治政府的建设起到很好的推动作用，从执法实务的角度，如何遵循证据的适用规则，在环境执法案件中构建一个证据查证属实、取证合法有效的证明体系，这对基层执法提出了更高的要求。

以环境执法“证据”制度为核心，以《行政处罚法》和《环境行政处罚办法》为基准，建立证据“三级审核”机制，以此作为行政处罚的切入点。

所谓“三级审核”就是指：立案调查、法制审查和处罚下达三个阶段的审核。在“罚处分离”的原则下，“三级审核”彼此独立又互为补充，环环相扣，贯穿整个查处阶段。

在立案调查阶段主要是对违法事实进行全面调查和合理认定

《环境行政处罚办法》第26条明确“环境保护主管部门对登记立案的环境违法行为，应当指定专人负责，及时组织调查取证”，但在执法实务中，专人往往空缺，专责也因此缺失。而调查取证在整个处罚程序中虽然是最基础的环节，但因其是发现违法行为的初始阶段，事实很多时候会处于真伪不明的状态，这就需要实行专人负责制，由各县（市、区）执法局综合执法科主要负责组织开展调查取证，依据现场情况、结合生活经验、专业知识，综合认定违法实事的存在；对一些现场客观性强，一旦条件消失便难以取证的案件及时组织跟进调查；根据掌握的事实和案情进行会商和事实审查，初步判定违法的方向。

在法制审查阶段主要是依据证据使用规则进行查证审核

并非所有的证据都能成为认定案件事实的依据。在实务中，要坚持证据的“三性”，主要从“主要证据是否充足”、“证据是否确凿”进行法制审核。主要证据充足是行政执法事实证明程度的底线，不满足此标准的行政行为会被撤销；证据确凿是行政执法事实证明程度的上限。是否具备客观性，要对全案证据进行综合分析，从一个证据和其他证据的联系中来判断证据的真实性。根据《江苏省生态环境行政处罚裁量基准规定》，从证据的时间分类来看，在环境执法案件中，基本都有违法行为持续时间和违法后果影响的裁量因素，因此除了对企业行为主体基本信息、现场的生产状况调查之外，重要的是把握好证据形成的时间、环境、条件和危害后果，对于违法事实和时间持续的证明需要根据企业历史用电量、财务报表以及设施设备购置合同等进行查证。“事实不会从窗口飞进来，而是要用脚把它拖进来”，对于一些案情复杂、涉及刑事的环境案件，法制审核人员除了全面审阅案卷证据外，还要察看现场，遵循公正性原则，既要收集对当事人不利的证据，也要收集对当事人有利的证据，以便更清楚全面的了解和把握案件事实，为后续的行政复议、诉讼以及生态损害赔偿提供形象认知、补充其他证据线索。

在处罚告知阶段主要对整个案件证据进行复盘补强

行政处罚具有惩戒性，对行政相对人的实体权利会产生直接影响，因此案卷排他性既是行政诉讼中法院审查行政机关合法性的依据，也是行政机关应当自行遵守的原则。根据“案卷排他性”原则，据以定案的所有证据都必须入卷，在案审会后，对案件提出的意见要进行补充和完善。卷宗形成之后，处罚决定书发出前，不在卷宗之内的证据材料不得作为后续复议、诉讼程序中证明行政处罚合法性、合理性的证据。这就需要案件具体承办人员和法制审核人员对案件进行“回头看”，尤其对于现场笔录这一优势证据，要秉承仔细审慎的态度，从客观角度记录事实，载明要素。

证据是法律程序的灵魂，离开证据的证明作用，任何缜密的法律程序都会变得毫无意义。在环境行政执法中充分运用行政证据镇守法治底线的同时，如何从有利于当事人的角度，体现处罚与教育相结合的原则，需要进一步提高基层执法水平，才能使每一个处罚过程都成为一次普法教育，在执法中彰显法治之光。

作者单位：南通市如皋生态环境局

来源：生态环境执法实务