【法治微咨询085期】收缴非法财物是否属于行政处罚？

法治微咨询                         Vol.085

 胡建淼

收缴非法财物是否属于行政处罚？

【来信】

《治安管理处罚法》（2012）第11条第1款规定：“办理治安案件所查获的毒品、淫秽物品等违禁品，赌具、赌资，吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具，应当收缴，按照规定处理。”第2款规定：“违反治安管理所得的财物，追缴退还被侵害人；没有被侵害人的，登记造册，公开拍卖或者按照国家有关规定处理，所得款项上缴国库。”

请问：可否理解第1款规定的“收缴”属于“行政强制措施”，第2款规定的“追缴”属于“行政处罚”？

【回信】

《治安管理处罚法》（2012）第11条分为两款，确实作出上述规定。而且第11条是在紧跟第10条关于“治安管理处罚种类”之外规定的，第11条所规定的行为又都用“收缴”、“追缴”而不用“处罚”表达。在这样的立法表达背景下，第11条所规定的“收缴”、“追缴”到底属于“行政强制措施”、“行政处罚”或者“其他行政行为”确认容易引起争议和分歧。

从字面表达上看，“收缴”和“追缴”是一种强制性的物理行为，而不是意思行为，确实很像是“行政强制措施”。但真的将它们列入“行政强制措施”的范围，又发现它们与行政强制措施的法律特征并不完全吻合。《行政强制法》（2011）第2条第2款规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”可见，仅就财产性强制措施而言，行政强制措施是对当事人财物的一种“暂时性限制”，但“收缴”和“追缴”是对违法财物的“最终处置”。另外，行政强制措施应当是一种“过程行为”和“中间行为”，不具有“封闭性”，而这里的“收缴”和“追缴”是一种“结果行为”和“封闭行为”。所以，“收缴”和“追缴”不属于“行政强制措施”。

“收缴”和“追缴”都有一个“缴”字，这就很像是行政行为中的“行政征缴”行为。“行政征缴”是最高人民法院在《关于行政案件案由的暂行规定》（法发〔2020〕44号）中单设的一类行政行为，是在行政征收征用、行政处罚和行政强制以外的一种独立的行政行为，特指行政机关依照法律规定，单方、无偿、强制性地将公民、法人或者其他组织的财物或违法违禁物品收归国家或交由国家处理的行政行为。虽然最高人民法院《关于行政案件案由的暂行规定》（法发〔2020〕44号）针对“行政征缴”行为所列第83-91项案由只列举了几种“征缴税费”情形，但从理论上说，“行政征缴”还应当包括对“违法违禁物品”的“收缴”行为。可以说，对“违法违禁物品”的“收缴”确实是一种“行政征缴”行为，而且它应当像“责令当事人纠正违法”一样作为行政处罚的一种配套行为由《行政处罚法》作出类似的规定：“行政机关对当事人实施行政处罚时，应当同时责令当事人纠正违法，并可依法收缴当事人的违法违禁物品。”

但问题在于，《行政处罚法》并没有将上述的“收缴”和“追缴”作为“行政征缴”行为，而是作为“行政处罚”行为对待了。《行政处罚法》（2021）第9条第（二）项中的“没收非法财物”已包含了《治安管理处罚法》（2012）第11条第1款规定的“收缴”内容；《行政处罚法》（2021）第9条第（二）项中的“没收违法所得”已包含了《治安管理处罚法》（2012）第11条第2款规定的“追缴”内容。这就是说，《治安管理处罚法》（2012）第11条所规定的“收缴”和“追缴”其实就是“行政处罚”，只是行政处罚中“没收”类型的另一种表达方式而已。

你也许会问：既然《治安管理处罚法》（2012）第11条所规定的“收缴”和“追缴”本身就属于行政处罚，那为什么不将它置于《治安管理处罚法》（2012）第10条所规定的“处罚种类”之内？《治安管理处罚法》（2012）第10条规定：“治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。”在这第10条中显然没有“收缴”和“追缴”这类处罚种类。

我认为，这主要是因为《治安管理处罚法》的修正时间是2012年，《行政处罚法》的修订时间则是2021年，《治安管理处罚法》2012年修正时，显然还未和《行政处罚法》做好衔接。相信下次《治安管理处罚法》的修订，可以重新研究“收缴”和“追缴”行为的重新定位问题。作为过渡时期，将《治安管理处罚法》（2012）第11条所规定的“收缴”和“追缴”作为行政处罚对待，在法律适用上不会有障碍，因为《治安管理处罚法》（2012）第3条明文规定：“治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。”

鉴上，目前将《治安管理处罚法》（2012）第11条规定的“收缴”和“追缴”作为“行政处罚”对待比较妥当。

此外，还有一个连带的问题是：如何理解《治安管理处罚法》（2012）第11条中的“违法所得的财物”和“违法违禁物品”？

“违法所得的财物”是指当事人的违法行为所带来的收益，包括货币收入和其他财产。严格说，这类收入和财产不具有财产权，因为它们一开始就是违法的，所以，国家对它们必须收缴（能确定被害人的必须返还）。对“违法所得的财物”的“没收”其实就是一种“收缴”。

而“违法违禁物品”（《行政处罚法》第9条表述为“非法财物”）是指因违法行为而形成的物品（如违法制作的毒品等），或者合法形成的物品但用于违法行为（如交通工具）。“违法违禁物品”包括：工具、设备、生效资料、动产和不动产等一切物品。

从法理上说，“违法所得的财物”可以，也必须无条件地“没收”。所以，行政机关在实施行政处罚时，只要发现违法当事人有“违法所得”的，必须同步作出“没收”的行政处罚决定。这是“不让违法者获利”原则的体现。但对于“违法违禁物品”是否可以“没收”，不能一概而论，还必须有具体法律的明文依据。因为，“违法所得的财物”一开始就是违法的，而“违法违禁物品”，大量的物品原先是合法财物，是后来用于违法行为而已，而且范围广泛、情况复杂，包括交通工具、自然资源、住宅等，不宜一概“没收”。

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