朱树英
81、朱老师，您好！现在建筑行业除了对于工程总承包模式的推广有很高的热情，还在积极探讨与之配套的全过程工程咨询模式。请问您可不可以向我们介绍一下什么是全过程工程咨询？
答
您提的问题很有意义，相比较工程总承包模式，建筑行业内有很多人和很多企业对于全过程工程咨询还是比较陌生的，确实有必要先和大家介绍一下什么是全过程工程咨询模式。
改革开放以来，我国工程咨询服务市场化快速发展，形成了投资咨询、招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等专业化的咨询服务业态，建立了执业准入制度，促进了我国工程咨询服务专业化水平提升。但是，目前工程咨询服务行业中的大部分主体仍然处于只提供单项服务或者少数几项服务的状态，呈现出“碎片式”的单兵作战模式，这给提升固定资产投资决策科学化水平带来了很大的阻碍。在深化建筑业改革为了解决投资方对综合性、跨阶段、一体化的咨询服务需求与现行制度造成的单项服务供给模式之间的矛盾，就需要有新的工程咨询组织模式来达到这个目的。
对此，国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19 号）提出了两种组织模式：一个是工程总承包，另一个就是全过程工程咨询。该意见第（四）点“培育全过程工程咨询”规定：“鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。制定全过程工程咨询服务技术标准和合同范本。政府投资工程应带头推行全过程工程咨询，鼓励非政府投资工程委托全过程工程咨询服务。在民用建筑项目中，充分发挥建筑师的主导作用，鼓励提供全过程工程咨询服务。”根据这项要求，2019年3月15日，国家发展改革委、住房城乡建设部联合印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号，以下简称《指导意见》），提出在房屋建筑和市政基础设施领域推进全过程工程咨询服务发展，提升固定资产投资决策科学化水平，进一步完善工程建设组织模式，推动高质量发展。《指导意见》从鼓励发展多种形式全过程工程咨询、重点培育全过程工程咨询模式、优化市场环境、强化保障措施等方面提出一系列政策措施。
根据上述政策文件，结合我国工程咨询行业的实际情况，全过程工程咨询是指包括规划或规划设计、项目投资机会研究、前期策划、立项咨询、评估咨询、工程勘察、设计优化、工程采购、造价咨询、工程监理、竣工结算、项目后评价、运营管理以及拆除方案咨询等覆盖工程全生命周期的一体化项目管理咨询服务。之所以要推行全过程工程咨询模式，在于该模式存在以下优势：
1、节约投资成本。采用承包商单次招标的方式，使得其合同成本远低于传统模式下设计、造价、监理等参建单位多次发包的合同成本。此外，咨询服务覆盖工程建设全过程，这种高度整合各阶段的服务内容将更有利于实现全过程投资控制，通过限额设计、优化设计和精细化管理等措施提高投资收益，确保项目投资目标的实现。全过程咨询企业由于参与到项目的各个阶段，可以发挥综合咨询的整体优势。重视过程中的造价控制，实现真正意义上工程投资的合理控制，为聘用方提供一揽子投资控制方案，从根本上为委托方控制好工程造价。它是一个动态的管理过程，可以全程掌控所有信息，解决了项目决策、设计、招标、施工和竣工各阶段存在信息不对称，造价管理人员对于其他阶段的结果不甚了解等问题，且有助于缩短投资项目决算审核的工作周期。
2、有效缩短工期。一方面，可大幅减少业主日常管理工作和人力资源投入，确保信息的准确传达、优化管理界面；另一方面，不再需要传统模式冗长繁多的招标次数和期限，可有效优化项目组织和简化合同关系，有效解决了设计、造价、招标、监理等相关单位责任分离等矛盾，有利于加快工程进度，缩短工期。
3、提高服务质量。弥补了单一服务模式下可能出现的管理疏漏和缺陷，各专业工程实现无缝链接，从而提高服务质量和项目品质。此外，还有利于激发全过程咨询企业的主动性、积极性和创造性，促进新技术、新工艺和新方法的应用。
4、有效规避风险。全过程咨询企业作为项目的主要负责方，将发挥全过程管理优势，通过强化管控，减少生产安全事故，从而有效降低建设单位主体责任风险；同时也可避免因众多管理关系伴生的腐败风险，有利于规范建筑市场秩序。
5、提升企业管理。开展全过程工程咨询服务，必须要有完备的管理手段，也自然需要引入新技术来促进工程创新。通过大力开发BIM、大数据和虚拟现实技术，可提高设计和施工的效率与精细化水平管理，提升工程设施安全性、耐久性、可建造性和维护便利性，降低全生命周期运营维护成本，增强投资效益。借助这些先进的技术手段，可为企业高效地完成全过程工程管理工作打下坚实的基础。
由此可见，与工程总承包模式类似，推行全过程工程咨询模式既是完善我国工程建设组织模式的必然要求、是工程咨询供给侧结构性改革的必然要求，也是工程咨询行业在“一带一路”背景下与国际接轨的必然要求。其核心在于解决目前工程咨询服务方式单一化和咨询能力碎片化的问题，这将是我国今后工程咨询行业发展的大趋势。
82、朱老师，您好！我就来自一家工程咨询单位。您刚才向我们介绍了什么是全过程工程咨询，我们对此很感兴趣，请问如果我们想在这一领域拓展业务，具体可以提供哪些全过程工程咨询服务？
答
您的问题是当前工程咨询行业很关心的一个问题。回答这个问题就肯定要提到国家发改委、住建部的515号文，也就是《指导意见》。《指导意见》在第一条“充分认识推进全过程工程咨询服务发展的意义”就强调：“重点培育发展投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询，为固定资产投资及工程建设活动提供高质量智力技术服务，全面提升投资效益、工程建设质量和运营效率，推动高质量发展”。根据这一政策导向，今后工程咨询企业提供的全过程咨询服务将主要围绕投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询两个阶段展开，除此之外，我个人认为还应当包括了争议解决的综合性咨询。从时间节点来看，全过程工程咨询服务从发改委监管范围的立项报审等工作开始，截止时点至少应囊括到项目试运营完成或者缺陷责任期届满。咨询企业要提升专业法律事务的处理能力，应该大力培养、发展企业自己的公司律师，以胜任一旦发生纠纷导致合同被解除或引起仲裁、诉讼事务的咨询服务；咨询企业在尚无公司律师的情况下，可以与专业律师合作，提供被服务当事人可能发生仲裁或诉讼阶段的咨询服务。
接下来我将就具体可提供的服务及相应风险点详细分析：
投资决策综合性咨询阶段，全过程工程咨询企业主要是协助业主完成项目建议书、可行性研究报告和工程概念设计。所承担的服务内容包括构思策划、组织策划、目标策划、财务策划、实施策划、项目经济评价等。其中：
构思策划指的是咨询企业协助业主明确工程项目的性质、用途、基本内容、建设规模、建设水准、总体功能及构成等与项目实施有关的总体性目标。
组织策划指的是咨询企业结合项目特点协助业主决定并构建项目管理组织模式。
目标策划指的是咨询企业利用自己的技术优势和管理经验协助业主确定项目的质量目标、造价目标、进度目标、安全目标和环保目标。
财务策划指的是咨询企业协助业主指定工程融资方案，借助科学的融资方案控制造价并降低风险。
实施策划指的是咨询企业协助业主完成工程实施策划，包括对工程实施任务的分解和组织。
项目经济评价指的是咨询企业采用科学的分析方法，对工程的财务可行性和经济合理性进行分析论证，分析项目在现行财税制度下的盈利能力和清偿能力，计算项目对国民经济的贡献和对社会的影响。
投资决策综合性咨询阶段的工作质量对整个工程项目的影响最大，特别是财务策划、实施策划和经济评价能力，一旦决策有误，项目后续实施过程中将出现种种问题，轻则产生额外的成本，重则导致项目的失败。投资决策综合性咨询阶段的风险常常表现为项目规划与区域未来发展方向不符、项目定位缺乏前瞻性、项目投资估算偏低、项目违规等风险。决策阶段的风险最为隐蔽，检测度很低，往往在后续建设阶段和运营阶段才表现出来。
工程建设全过程咨询阶段主要包括了项目招投标阶段、项目实施阶段和项目运营维护阶段：
1、项目招投标阶段。
项目招投标及发包阶段，咨询企业应依据前期决策的结果及业主的需求来开展工作，保证其选定的监理单位、造价咨询企业、工程总承包单位、分包单位和设备供应商的资质、业绩、技术、服务和能力等符合项目需要。
该阶段可能出现招标条件设置不合理、对投标对象审查失败、选用非合格对象、招标失败、招标时间过长延误工期、招标清单重项或漏项等风险。为防范这些风险，全过程工程咨询企业一方面需要在招标之前与业主详细地确定招标要求和评分细则，避免有争议或不合理的事项；另一方面建立招标清单复核机制，安排专门人员对照计价要求对招标清单进行仔细核对，并总结容易重复和容易遗漏的清单。
2、项目实施阶段。
项目实施阶段，咨询企业依据自身的技术实力和管理经验检查设计标准和设计规范，控制施工进度和施工效果，协调设计、施工、审计等关联关系，及时向业主反馈项目进展和合理化建议，保证工程项目按计划执行。
项目实施阶段涉及勘察、设计、物料采购、施工建设等，风险的表现形式比较丰富。比如勘察方面，主要是勘察质量风险；设计方面，主要是设计变更率过高风险、设计特征描述错误风险；采购方面，主要是物料采购价高质低风险、物料采购延迟风险；工程管理方面，归纳起来就是质量风险、安全风险、进度风险、成本风险、内业管理风险和自然灾害风险。
3、项目运营维护阶段。
建设完工后，咨询企业按照项目特点可能承担运营管理的责任，运营内容不尽相同，有些涉及商业运营、有些涉及公共基础设施的运营维护，有些仅涉及设备和器材的维修保养。相较于项目的决策、招投标和实施阶段，本阶段目前并非全过程工程咨询企业业务的重点。
全过程工程咨询模式推行后，原来监理单位的职能将很大程度上为全过程咨询单位所吸收，而监理单位本身即是包含了很多争议解决的职能。虽然在现实中，此类本来应当发挥出来的作用常常不很显现，而且为建设单位、施工单位等其他参与方所忽视。但是在全过程过程咨询实施的过程中，这样的职能将得到凸显，也将加强咨询单位在与建设方、承包方三方关系中的话语权。对此，我们先来看一下《建设工程监理规范（GB50319-2013）》的相关规定。
《建设工程监理规范（GB50319-2013）》3.2.1规定总监埋工程师应履行下列职责：1、确定项目监理机构人员及其岗位职责；2、组织编制监理规划，审批监理实施细则；3、根据工程进展及监理丄作情况调配监理人员，检查监理人员工作；4、组织召开监理例会；5、组织审核分包单位资格；6、组织审査施工组织设计、（专项）施工方案；7、审查工程开复工报审表，签发工程开工令、暂停令和复工令；8、组织检査施工单位现场质量、安全生产管理体系的建立及运行情况；9、组织审核施工单位的付款申请，签发工程款支付证书，组织审核竣结算；10、组织审查和处理工程变更；11、调解建设单位与施工单位的合同争议，处理工程索赔；12、组织验收分部工程，组织审查单位工程质量检验资料；13、审查施工单位的竣工申请，组织工程竣工预验收，组织编写成质量评估报告参与工程竣工验收；14、参与或配合工程质量安全事故的调查和处理；15、组织编写监理月报、监理工作总结，组织整理监理文件资料。
可以发现，按照规范，总监理工程师的职责第5-14项其实都可能包含了争议解决的工作内容，争议的表现形式不同，可大可小，但已经充分说明了全过程咨询也就争议解决的全过程。
此外，住建部《建设工程咨询服务合同示范文本（征求意见稿）》则在“通用条件” 5.2.2约定：“在客户和第三方之间提供证明、行使决定权或处理权时，不是作为仲裁人，而是作为独立的专业人员，根据自己的专业技能和判断进行工作。”虽然该条款较为含蓄，但在客户和第三方发生争议时，这其实就可以理解为为客户的争议解决提供专业服务。鉴于工程的复杂性和法律的专业性，企业在争议解决全过程咨询阶段应和专业律师和法律服务机构进行合作。
综上，无论是投资决策综合性咨询阶段、工程建设全过程咨询阶段还是争议解决全过程咨询阶段，工程咨询企业能提供的服务内容都是繁多的，这也意味着全过程工程咨询企业有很大的业务拓展空间，这正是全过程工程咨询模式能够推广和发展的重要基础之一。
答
全过程工程咨询其实就是把离散化的工程建设咨询主体尽可能集中，减少合同和管理界面、降低制度性交易成本，由拥有技术优势和项目管理经验的咨询单位，整合内外部资源，为建设方提供一站式、专业化、有机协同的咨询服务，最大限度地释放工程咨询对工程质量、进度和投资的把控能力，进而实现工程建设项目价值的最大化。
国务院办公厅第19号文提出的两种模式，除了全过程工程咨询，还有工程总承包。根据住建部办公厅和国家发展改革委办公厅联合公布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》，工程总承包是指“承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程项目设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。”也就是说，工程总承包单位主要承担了原来五方单位中设计单位和施工单位的工作。
在全过程工程咨询和工程总承包并行的模式下，现有的建设、勘察、设计、施工、监理五方主体责任被集中到建设方、咨询方和承包方三者的身上。“铁三角”的组合将充分展示三角结构的稳定性。咨询方首先是咨询合同的执行人，向建设方对其提供的具体咨询成果负责，同时又是建设方的利益代表，对工程建设全过程进行管理监督，向建设方汇报所有与其利益密切相关的重要信息，以确保专业的品质和建设方的利益。建设方对自身基于咨询方的咨询意见、建议和自身经验做出的最终决策负责。承包方接受咨询方的管理、监督和审查，对其承包的工程实体质量负责。
归根结底，在全过程工程咨询和工程总承包模式的持续推广过程中，咨询人将肯定会和发包人、总承包人形成三足鼎立的市场地位。咨询人作为控制工程造价、工期、质量、安全的关键一环，只有提高了咨询意见的合法性和准确性，才能发挥出全过程工程咨询模式对其赋予的职责。
答
关于这个问题有一个演变过程。
2005年3月4日，国家发展改革委发布了《工程咨询单位资格认定办法》（国家发展和改革委员会令第29号），该办法第7条规定：“工程咨询单位资格等级分为甲级、乙级、丙级。各级工程咨询单位按照国家有关规定和业主要求依法开展业务。”第8条、第9条、第10条又分别规定了甲级、乙级、丙级工程咨询单位的资格标准，包括了基本条件、技术力量、技术水平和技术装备、管理水平。
2017年11月6日，国家发展改革委又发布了《工程咨询行业管理办法》（国家发展和改革委员会令第9号），自2017年12月6日起施行，《工程咨询单位资格认定办法》（国家发展改革委2005年第29号令）同时废止。《工程咨询行业管理办法》不再设置工程咨询单位资格，事实上也就取消了工程咨询单位资格的认定和实施。
目前，对于全过程工程咨询企业的资质要求，最新的政策文件是国家发展改革委和住建部的515号文《指导意见》，在“（三）促进工程建设全过程咨询服务发展”规定：“全过程咨询单位提供勘察、设计、监理或造价咨询服务时，应当具有与工程规模及委托内容相适应的资质条件。全过程咨询服务单位应当自行完成自有资质证书许可范围内的业务，在保证整个工程项目完整性的前提下，按照合同约定或经建设单位同意，可将自有资质证书许可范围外的咨询业务依法依规择优委托给具有相应资质或能力的单位，全过程咨询服务单位应对被委托单位的委托业务负总责。建设单位选择具有相应工程勘察、设计、监理或造价咨询资质的单位开展全过程咨询服务的，除法律法规另有规定外，可不再另行委托勘察、设计、监理或造价咨询单位。”
由此，我们可以知道，对于全过程工程咨询，国家并没有设立专门的资质，但是企业在提供勘察、设计、监理或造价咨询等全过程咨询服务时，应当具有与工程规模及委托内容相适应的资质条件。这其实是鼓励相关行业的企业进入这一业务领域进行探索、提高实务操作能力，这对全过程工程咨询的发展将会起到重要的推动作用。
答
这确实是很多有志于全过程工程咨询的企业所很关心的问题，因为业务过程开展中的法律风险虽然有时候很不起眼，不过一旦产生了纠纷争议，对于企业权益的影响却是很大的。我做律师这么多年，接触了很多工程咨询企业，在为这些企业提供法律服务时，发现主要有以下法律方面的风险：
1、对合同签订把关不严。部分工程咨询企业从业人员认为合同只是调整合同额和支付方式，项目本身特点和专用条款的表述不需过多关注，因此企业内部合同评审制度常常流于形式，未能把好合同风险管理的第一关。
2、合同交底工作执行不到位。合同签订后，企业应在合同移交至业务部门后开展合同交底工作，每一个项目团队成员都需要参与其中，充分了解委托人意图、合同重点以及技术方案侧重 点等关键信息，只有这样才能有效降低履约风险的发生概率。然而当前很多工程 咨询企业的合同管理结束于合同移交工作，合同移交后不召开交底会议，项目团队成员在不完全了解项目的情况下开展业务工作，项目进度和质量得不到有效控制和保障，增加了风险发生的概率。
3、合同风险管理人才缺乏。合同风险管理绝不局限于合同起草人员或者起草人员所在部门，而是贯穿于企业管理者、合同起草部门和业务执行部门之间。合同风险管理是一种专业性、 技术性很强的管理工作，它要求相关人员不仅要懂法律，还要有过硬的业务素质， 从合同签订前的筹划准备工作开始直至合同签订以及合同签订后的履约工作，层层做好风险管理工作。然而在实际工作中，咨询企业对于合同风险管理认识不够， 合同条款常出现漏洞，出现问题需要索赔时常常找不到合理依据，这使得咨询企 业常常处于被动尴尬的状态，不利于企业发展。
4、阶段性咨询成果未能做到无缝对接。前期阶段的咨询服务涵盖：投资机会的研究、编制或评估项目建议书及可行性研究报告。项目建议书、可行性研究 报告对于后续咨询工作起着引领性作用。但现实情况如前文所述，项目前期阶段和后期阶段的咨询工作往往是在两个不同的咨询企业中进行。前期阶段咨询企业只重视文本的编制质量，而对实施阶段可行性研究报告的内容是否得到了落实重视不足。管理咨询企业只重视抓各管理事项的业务落实，而对前期阶段重要的咨询成果-可行性研究报告应发挥的指导作用重视不足。阶段性咨询成果未能做到 无缝对接成为合同风险管理的一大问题。
5、合同签订后市场政策发生重大变化。按照我国现行项目建设投资管理的有关流程，一个项目在其完成投资前期咨询、取得相关文件批复后，相当一部分项目均不能立即进入准备与实施阶段。这其中有这样或那样的原因，这种滞后短则一至两年，长则三年以上，而当某些条件成熟，项目准备实施时，这期间作为动态因素的政策与市场均已发生了变化，原本签订的合同对于项目的管控力度受到极大的影响，如对变化应对不当将对受托人履行合同带来风险。
6、不同责任主体间的利益诉求不同。通常情况下，一个建设项目它应使得包括委托方、受托方等在内的相关单位形成经济共同体，共同分享利益与风险。但在工程实践中，不同协作单位间的利益诉求存在着差异，而作为咨询企业，由于其服务职能的角色定位，使得其在调解不同利益诉求中难有作为，而且工程咨询企业对于其他参建方无合同管理关系，在对相关参建方管理权与监督权的行使上发挥不足，构成了受托方在履行合同中的风险。
对于这些在提供咨询服务过程中出现的法律风险的防控工作，我认为企业应予以重视，在具体的管理过程中切忌“头疼医头，脚疼医脚”，而是应从管理机制和法律意识入手，进行完善：
1、理顺机制，树立全局意识。合同管理不是单靠某一个部门可以完成的，它需要企业内部间不同职能部门或管理团队间共同工作才能够实现既定的工作目标。部门之间需要形成行之有效的沟通机制，除完成自身的职责任务以外更需要有大局意识，以实现管理上的无缝对接，要坚决杜绝信息孤岛现象的发生，使信息流在企业内部间畅通无阻。只有这样才能发挥合同作为管理基础要件的效能。
2、提前介入，从细节入手。合同的洽谈和签订是一个较为复杂的过程，在条件允许的情况下应考虑让相关职能部门的具体工作人员适度提前介入，以便对委托人的全部管理诉求及前期工作完成的情况或资料予以全面地、准确地掌握。只有这样才能够在合同的编制中通过条款的相互约束达到合作双方的共赢。从管理细节明确职责范围，有效规避风险，保证合同顺利执行。
3、加强培训，做到全员覆盖。法律法规要求全过程工程咨询企业对咨询成果质量实行终身负责制，为控制风险，全过程工程咨询企业有必要定期开展全过程工程咨询相关的风险培训，深刻理解决策阶段、招投标阶段、实施阶段和运营（运维）阶段的任务关键，分别针对前期决策、招投标、勘察、设计、采购、施工、运营（运维）工作进行风险识别，在风险识别的基础上进行风险定量分析和风险定性分析，必要的时候模拟极端条件进行情景分析和压力测试。
4、注重流程，形成全过程监管。制定并执行现代化的管理流程是全过程工程咨询企业可持续发展的重要保障，企业内部流程主要分为业务流程和管理流程，而流程管理可分为流程设计（流程固化）和流程执行两部分内容。制定科学的业务流程和管理流程，通过流程固化来明确相关人员的操作节点、操作方法、操作权限、审批权限和审批方式，流程固化能够提高具体业务操作的标准性和规范性。流程不可虚设，一旦关键流程制定完毕，全过程工程咨询企业的管理层需要督促整个企业自上而下地按流程执行，还需要通过内部控制等机制来监督流程的实施效果。设计流程并有效执行流程，才能发挥流程在风险控制中的作用。
目前，全过程工程咨询模式正处于推广过程中，企业在参与市场竞争的过程中不仅要重视业务的承揽，也要重视风险的防控，希望我刚刚讲的法律风险的情况及如何防控对您和您的企业有所帮助，也希望您在遇到一些具体的问题时联系我，大家一起沟通交流、解决问题。
图片来源 | 摄图网
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