建纬律师事务所资深律师，业务领域：土地成片规划与开发、土地一二级联动、房地产开发、建设工程与土地房地产领域争议解决、大型企事业单位搬迁、旧改及城市更新、大宗房地产项目交易与并购、不动产基金等。
笔者最近几年接到的案件往往与土地开发障碍、规划冲突有关，笔者系统研究了我国空间规划规则体系的产生与发展的历史源流，带着疑问多次与各地规划土地部门专家领导请教与交流，并结合笔者多年的开发经验，总结形成如下小文。本文的主旨在于让开发企业了解我国实际存在的多规并行的空间规划体系现状与未来统一的国土空间规划发展趋势。同时结合实践中确实存在的大量纠纷案例，引导土地开发企业、房地产开发企业重视规划土地领域的重大风险，避免或挽回损失。
中共中央、国务院于2019年发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号），同年，自然资源部发布《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号），要求各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等，明确提到要建立统一的国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，完成“三规合一”。
本所律师就此解读什么是“三规”？他们各自的法律渊源是什么？什么是“三规合一”？为何要“三规合一”？在土地开发及房地产开发过程中，过去的“三规”不统一会带来何种具体影响？未来又需要做何种准备？
我国目前实际存在着三套空间规划体系：
（1）主体功能区规划体系；（可配合《国民经济与社会发展规划》）
（2）城乡规划体系；
（3）土地利用规划体系；
此三套规划体系的编制历史上分别由不同的政府职能部门牵头，其法律渊源、管理系统、分类标准都各有不同，在实践中确实带来很多现实的土地规划领域的法律问题。
（一）主体功能区规划
主体功能区规划的法律渊源来源于国务院《关于印发全国主体功能区规划的通知》（国发〔2010〕46号），其主要的起草及主管单位为国家发改委，因此，其与《国民经济与社会发展规划》属于同一行政脉络，可相互配合理解[1]；主体功能区规划，更多的是解决国家宏观空间规划领域上战略性、基础性和约束性的方针和规则。
该规划总体将我国国土空间分为四个开发分类，即：优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。
该规划的主要目的是为了优化空间结构、保护自然环境、集约利用开发、协调城乡建设、统筹海陆发展。就全国城市化战略格局确立了“三纵两横”布局、就全国农业战略格局确立了“七区二十三带”布局、就全国生态安全战略格局确立了“两屏三带”布局。
“环渤海、长三角、珠三角”这些现在最热门的跨省域城市化开发建设集聚区，就是该《主体功能区规划》中明文确定的全国级“优化开发区域”。该规划实际上在宏观层面，对全国的城市化发展和城镇化建设起到极强的指导作用。
（二）城乡规划
城乡规划的法律渊源来源于2008年全国人大常委会颁布的《城乡规划法》，实践中曾经由住建部城乡规划司具体实施，后根据2018年《国务院机构改革方案》由自然资源部规划管理部门（现为规划司）进行具体行政行为，是空间领域城市发展、城乡统筹发展的关键规划技术编制依据，其发展出很多细分脉络，影响着全国所有地区的城乡规划和城市建设。
城乡规划又能细分为城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。其中，宏观领域指导全国城镇空间发展和省域之间的协同发展的是城镇体系规划。但日常对于土地开发、房地产开发、城市建设、城市空间设计等起到关键作用的是我们最常用的城市规划，城市规划又分为总体规划、详细规划。详细规划再细分为控制性详细规划和修建性详细规划。
下图（城乡规划分类）：
每一个细分，都对城市开发建设起到举足轻重的作用。比如城市总体规划，基本上能决定一个城市未来的发展态势，决定城市的未来重大建设计划，城市未来15-20年的建设规模与发展战略。又比如控制性详细规划，往往决定一个片区的建设总量，决定各项经济技术指标，确定各类建设领域的规划设计限制和控制边界等。这方面以后可另行撰文详述。
（三）土地利用规划
土地利用规划的法律渊源是1986年全国人大常委会颁布、2019年修订的《土地管理法》。
实践中原由国家土地管理局具体实施，该部门主要是制订全国土地政策、法规，统一管理全国土地与地籍，编制土地利用规划、土地后备资源开发计划，主管全国土地征用、划拨、出让等。后于1998年，根据《国务院机构改革方案》，与地质矿产部、国家海洋局和国家测绘局共同组建成国土资源部（2018年后撤销）。现在的土地利用规划的管理职责，由国家自然资源部实施具体行政行为。
土地利用规划以利用为中心，对土地开发、利用、整治、保护等方面做统筹安排和长远规划。土地利用规划主要分为：土地利用总体规划、土地利用详细规划、土地利用专项规划。
下图（土地利用规划分类）：
土地利用规划的分类方法看似与城乡规划有类似的地方，但其实着眼点完全不同，土地利用规划更多的是在土地开发利用与保护之间保持平衡，尤其是其非常重视对于基本农田和农用地的管理，并不以城市建设为主要依托，更多着眼于土地的有序管理和对开发的限制。
这方面可以通过其对土地用途的分类窥见一斑。土地利用规划与城乡规划中的土地分类是完全不同的分类脉络，比如，根据同样是国家统一标准，指导土地利用规划的《土地利用现状分类》标准（GB/T21010-2017）与指导城乡规划的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）中，对于土地用途的一级分类，两者是完全不同的，前者将土地分为农用地、建设用地、未利用地；而后者将土地分为建设用地、非建设用地。这直接导致在土地用途分类后续二级子分类、三级子分类方面，存在土地利用规划分类体系和城乡规划分类体系的完全不同。
两者在规划实践的各个领域均存在无法完全相容的状态，行政管理系统又在过去的几十年间各自属于住建委系统或者土地资源管理系统，给实践中的城乡统筹发展与建设、土地成片开发、房地产开发等带来很多障碍和问题。
主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划，这三套全国性的、指导城乡发展实践的规划规则，在实践中确实存在不少冲突的地方。从笔者经手过的案件来看，主要存在以下几种冲突类型：
1、主体功能区规划中的禁止开发区域、限制开发区域与历史上已经批准的土地利用规划、城乡规划不一致。
主体功能区规划在“禁止开发区域”中明确了禁止城镇化开发的重点生态功能区的管制规则，在全国范围内划定了国家级自然保护区、世界文化自然遗产区、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园。
比如，截止2019年，国家级森林公园全国有879个，均属于全国主体功能区规划中“禁止开发区域”，也就是严禁城镇化地区。但事实上，主体功能区规划颁布在2010年，很多旅游开发项目、生态商业项目，甚至是房地产开发项目，在国家级森林公园的附近或者与地块红线有个别冲突，极其常见。但很多项目在城乡规划领域、土地利用规划领域，并不与该等规划相冲突，甚至符合当时的规划，相关开发主体也通过公开出让方式合法取得了土地使用权。
比如笔者经手过某案件，某省国家级森林公园在2018年后才完全定界清晰，根据主体功能区规划附表，属于禁止开发区域。可在森林公园的边界上，存在某企业已开发完毕的别墅区，其中有三栋别墅属于森林公园界址范围内，别墅尚未出售。该别墅开发符合该地区的土地利用规划和城乡规划，国有土地使用权出让、土地核验、报批报建、竣工验收程序一应俱全，并办理了房地产权属登记，后省林业厅与别墅开发商就拆除补偿事宜产生纠纷，最终调解结案。
笔者还经手过某滨海省份将围海造田的用地出让给开发企业，进行滨海园区开发，符合当时的土地利用规划和城乡规划，国有建设用地指标也已落实，办理了国有土地使用证或海域使用权证，后续正准备完成土地一级开发及市政基础设施建设时，遇到对于该地区建设总量的控制要求，除要求控制限高外，还需要控制建设密度和投资总量。经查，该项目处于主体功能区规划所划定的限制开发区域内，将限制该项目的建设投资总量。这导致园区成片开发的开发企业非常被动，因为前期投资测算是按照过去的建设指标所做，建设总量下降，意味着货值或经营性现金流的下降。该等冲突引发了开发企业与地方政府的纠纷。
2、土地利用规划与城乡规划不一致。
笔者最近又遇到某地级市住宅项目，该项目国有建设用地系公开出让取得，并取得国有土地使用证，一期已开发住宅及酒店，并对外销售和运营，二期土地也签署了土地出让合同并办理了国有土地使用证；近期二期项目开建前，得到政府部门通知，因该项目已归入该地级市土地利用总体规划所划定的集体林业用地范围内，项目不得开发。
该开发企业的二期数块住宅地均已办理了土地证，后经查，该项目符合该地区的城乡规划文本，且当时的土地出让合同里也明确了各项规划指标，土地取得依规合法，并无任何违规之处。
诸如此类的规划之间相互不符的情况在实践中很常见，在土地成片开发、园区开发、房地产收并购项目中，均应务必留意，避免出现规划风险所导致的开发障碍等问题。一旦在土地规划领域出现问题，将导致开发企业极其重大的损失，并且，规划领域的纠纷，项目往往一拖几年、十几年都无法顺利解决。
首先是行政职能不统一的原因。这三套规划历史上确实由三个不同的国务院直属部门进行编制和管理，各自为国家发改委、国家住建委、原国家土地管理局。
其次是编制时间先后不统一的原因。主体功能区规划编制的最晚，在2010年前后陆续展开，规划技术手段最先进，宏观指导性比较强，但因其框定的范围极大，往往横跨整个省份或者数个县市，不免对微观领域的建设项目产生直接影响。而城乡规划体系、土地利用规划体系相对较早，又属于不同的行政管理体系，相互产生冲突也在所难免。
最后是规划编制技术手段进步的原因。过去的规划编制技术手段较为落后，现代科技使用的GIS、航拍系统尚不健全，导致历史上的规划编制较为粗疏，后续的规划编制日趋成熟。再比如，土地利用规划中缺乏对城镇空间内用地功能细分，而城乡规划中又缺乏对农业、生态空间的保护措施与空间细分，更容易与现状实际建设项目、现状已出让建设用地性质存在不一致的状况。
比如目前上海在规划技术手段方面较为领先，正在系统性梳理全域农业空间、城镇空间、生态空间的空间图斑边界与功能。解决道路红线、河道蓝线、保留村边界等占用基本农田的问题，划定基本农田占补平衡片区。在锁定城市开发边界、建设用地规模总量的基础上，明确开发边界内现状建设用地和开发边界外保留建设用地图斑，控制开发边界内新增建设用地图斑。采用分类差异化的空间管控措施，明确生态空间内工业用地减量、零星农村居民点搬迁图斑，划定新增农林空间图斑。[2]
2018年3月13日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《国务院机构改革方案》，将国家发改委的主体功能区规划编制职责，住建部的城乡规划职责，水利部的水资源管理职责，农业部的草原资源管理职责，国家林业局的森林、湿地管理职责，国家海洋局、国家测绘地理信息局的职责相整合，共同组建现如今的国家自然资源部。
随后，2019年，中共中央国务院颁布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号），明确指出将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。并提出如下时间表：
1、启动期。到2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系。
2、过渡期。到2025年，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系；形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。
3、成果期。到2035年，基本形成完整统一的国土空间规划格局，完成“一级政府、一本规划、一张蓝图”的目标[3]。
国土空间规划分为五级、三类：
具体为全国国土空间规划、省级国土空间规划、市级国土空间规划、县级国土空间规划、乡镇国土空间规划；
技术分类上，分为总体规划、详细规划、专项规划。具体见下图：
国土空间规划将实现“三规合一”，从行政管理职能、体制机制、技术标准与规范等方面均予以统一，可以预见，未来在法律渊源方面，也会进行统一，避免法律渊源相互之间的冲突。
对于新建项目来说，这是一大喜讯。但同时，因为全国范围内历史上存在着大量的过去“三规并行”时代所留存的开发项目，这些项目很可能在土地开发现状方面与未来统一的国土空间规划存在冲突，而且当时的土地取得、建设过程同样是合法合规的。因此，现状与规划不符，而导致开工建设、报批报建、规划验收、竣工备案、权属登记等领域遇到障碍或纠纷的风险依然存在，开发企业在并购建设项目时，务必对此予以重视。
[1]国发〔2010〕46号《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》序言——《全国主体功能区规划》根据中国共产党第十七次全国代表大会报告、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔2007〕21号）编制，是推进形成主体功能区的基本依据。
[3] 《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》第二条
邹翊 律师
联系客服
