国企合规·星空丨《中央企业合规管理办法》解读及对地方国企的启示
无讼研究院联合北京市京师（泉州）律师事务所丁秋萍、丁诗卉、黄志鹏三位律师联合打造的“国企合规·星空”专栏已正式上线！本专栏着眼于国有企业专项合规领域，对国企管理体系、国资交易、国企公司治理、国有企业劳动用工、合同管理、国企刑事合规等国企热点和难点问题进行详细和深入的分析阐述，为国有企业合规经营提供有益指引。本文系该专栏的第二篇内容：国企合规·星空丨《中央企业合规管理办法》解读及对地方国企的启示。
《中央企业合规管理办法》是国务院国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）成立以来首部针对国企合规管理（以下简称国资委）发布的部门规章，该部门规章于2022年10月1日正式施行，这对央企而言意味着合规工作将是“必选规定动作”。《中央企业合规管理办法》（下文简称“管理办法”）共八章，四十二条，“合规有效性”贯穿于全文，分别通过组织职责、制度建设、运行机制、合规文化、信息化建设及监督问责等方面强化合规有效性评价，力图破局“纸面合规”。笔者就自己的理解并结合《中央企业合规管理办法》（征求意见稿）（下文简称“意见稿”）的内容，认为主要体现在如下几个方面：按照法人治理结构，明确合规管理相关主体的不同职责分工国企合规管理体系搭建一大难点便是合规管理职能划分不清，存在“职能真空”和职能重复。《管理办法》第二章组织和职责建立了一套合规角色的组织保障体系，规定了党组织、董事会、经理层、第一责任人、合规委员会、首席合规官的不同权责，进一步间接地明确了业务及职能部门、合规管理部门和监督部门合规管理“三道防线”职责，厘清了各个角色或岗位在合规管理中的承担职责，体现了权责透明的思路。党委领导直接融入合规管理工作中，推动合规要求在本企业得到严格遵循和落实，不断提升依法合规经营管理水平等职责。董事会主要履行审议批准合规管理基本制度、体系建设方案和年度报告等；研究决定合规管理重大事项；推动完善合规管理体系并对其有效性进行评价以及决定合规管理部门设置及职责。经理层主要履行拟订合规管理体系建设方案，经董事会批准后组织实施；拟订合规管理基本制度，批准年度计划等，组织制定合规管理具体制度以及组织应对重大合规风险事件等，上述职责内容的规定都较为具体，同时新增了企业第一负责人和首席合规官的相关规定,明确了各业务部门和职能部门的合规管理职责和协同配合义务。《管理办法》并未直接在条文上使用“三道防线”的表述，但在合规管理架构上采用了“三道防线”的风险管理方式，坚持权责清晰，按照“管业务必须管合规”要求，明确了业务及职能部门、合规管理部门和监督部门的相关职责。业务及职能部门是“第一道防线”，承担合规管理主体责任，主要履行以下职责：建立健全本部门业务合规管理制度和流程，开展合规风险识别评估，编制风险清单和应对预案；定期梳理重点岗位合规风险，将合规要求纳入岗位职责；负责本部门经营管理行为的合规审查；及时报告合规风险，组织或者配合开展应对处置；组织或者配合开展违规问题调查和整改，并明确由业务骨干担任业务部门的合规管理员；“第二道防线”是合规管理部门，主要负责的是组织起草合规管理基本制度、具体制度、年度计划和工作报告等；负责规章制度、经济合同、重大决策合规审查；组织开展合规风险识别、预警和应对处置，根据董事会授权开展合规管理体系有效性评价；受理职责范围内的违规举报，提出分类处置意见，组织或者参与对违规行为的调查；组织或者协助业务及职能部门开展合规培训等，并明确须配备专职合规人员。“第三道防线”是纪检监察机构和审计、巡视巡察、监督追责等部门，主要负责对合规要求落实情况进行监督，对违规行为进行调查、开展责任追究等。聚焦合规管理体系有效性，且让制度不再是“没有牙齿的老虎”《管理办法》聚焦合规管理体系的有效性，从建立合规管理制度这一“静态”来看，《管理办法》提出构建分级分类的合规管理制度体系。目前颇多央企的合规体系建设皆取得了一定的成效，但从可落地的角度而言制度可能仅停留在装订成册的层面。《管理办法》第十七条及第十八条要求企业根据自身业务特点制定合规管理基本制度，同时结合企业实际情况制定合规管理具体制度或者专项指南。另外从合规落地运行这一“动态”来看，《管理办法》建立了一整套合规运行机制，从预警、审查、应对、整改、举报、问责、协同、评价的全流程明确了运行机制，试图从“动静”两方面破解“纸面合规”，建立健全符合企业实际的合规管理体系，将合规要求嵌入经营管理各领域各环节，切实提高管理效能。坚持权责清晰是此次中央企业合规管理工作应当遵循的原则之一，《管理办法》严格落实员工合规责任，对违规行为严肃问责。如下图所示，2018年的《中央企业合规管理指引（试行）》虽然规定了合规管理职责，但未规定评价、监督与追责的相关内容。《意见稿》新增了评价与追责的内容，而《管理办法》将“评价与追责”修改为“监督问责”，进一步明确了相关部门依据规定在职权范围内进行监督、调查和开展责任追究，让制度不再是“没有牙齿的老虎”，更有助于企业的合规管理体系的落地与贯彻。结合企业自身及业务特点具体进行全面合规（CMS）或专项合规（CP）全面合规（CMS)主要体现在《管理办法》的第十七条规定即：“中央企业应当制定合规管理基本制度，明确总体目标、机构职责、运行机制、考核评价、监督问责等内容。”专项合规（CP)则主要体现在第十八条，该条列举了反垄断、反商业贿赂、生态环保、安全生产、劳动用工、税务管理、数据保护等重点领域，中央企业应当对针对上述重点领域以及合规风险较高的业务制定合规管理具体制度或者专项指南，同时应当针对涉外业务重要领域，根据所在国家（地区）法律法规等，结合实际制定专项合规管理制度。《管理办法》坚持务实高效，鼓励企业根据企业自身情况及实际的合规管理体系确定具体合规管理方案。合规管理是与业务管理、财务管理并驾齐驱的企业管理三大支柱，合规管理的搭建推行是一个涉及公司战略、管理以及法律技术的综合问题，对于全面合规（CMS）抑或是专项合规（CP）的路径选择，应根据集团及下属子公司的自身实际情况分类推进。现目前就集团总部而言，往往并不实际开展业务，更多是企业投资总部或管理总部，因此更适合全面合规的搭建或深入，而对于下属子公司也不适合一刀切，例如下属子公司是竞争性国有企业（商业一类），遵循市场的规则优胜劣汰，经济效益优先，这类企业可以重点考虑根据其业务员规模及业务模式“因企制宜”地开展专项合规管理制度。《意见稿》关于违规追责中有如下规定：“对于符合企业尽职合规免责事项清单内情形的行为，可以按照相关规定免于责任追究。”国务院国有资产监督管理委员会办公厅发布的《关于做好2021年中央企业违规经营投资责任追究工作的通知》（国资厅发监责〔2021〕11号）中也提及过“研究制定尽职合规免责事项清单。贯彻国企改革三年行动部署，按照中央企业负责人会议关于确保2021年完成70%以上改革任务的要求，做好本企业经营投资尽职合规免责事项清单制定工作。对于责任追究工作实践较多的企业，力争在2021年年底前研究制定免责事项清单；其他企业要在年内研究提出免责情形，为按时完成改革任务奠定基础。国资委将在2021年年底前研究制定中央企业经营投资尽职合规免责事项清单，请各企业配合做好调查研究和征求意见等工作。”现《管理办法》删除了关于“尽职合规免责”的相关规定，后续是否与检察机关正在试点推行的“企业合规不起诉”制度相衔接尚待明确。建立容错纠错机制是国有企业关注的问题之一，容错机制从另一角度来看是一种“正向激励”，也更有利于企业引入合规治理机制的内驱力。《管理办法》全文37处“应当”体现了国资委对央企合规管理工作的决心，《管理办法》第四十条规定“地方国有资产监督管理机构参照本办法，指导所出资企业加强合规管理工作”，已经从《意见稿》的“可以参照”变成了“参照”，这一定程度上意味着地方国企开展合规管理建设的推进紧迫性进一步加强，合规制度体系完善的任务也将逐渐从央企传递到了地方国企。国有企业作为社会经济系统的重要组成部分，和其它企业一样面临政策、市场、金融、安全等各方面的风险。现目前我国宏观经济面临需求萎缩、供给冲击，贸易保护与全球规则重构的复杂环境，颇多法律风险问题例如应收账款逾期、合同质量问题、商业模式会因业务增速下滑加速暴露出来。提升风险管理能力，通过权责体系、流程控制等合规管理机制应对环境的不确定性，是国有企业管理层必须思考的战略管理问题之一。目前对于地方国企而言，在合规管理工作上存在诸多相同的痛点及难点，如下图所示：对于地方国企而言，因各地落地政策不一、执行监管力度不同，笔者认为合规管理的第一个痛点是对于合规或合规管理的认知未同频，颇多管理层认为合规就是对业务的束缚或是权力的制衡，在企业里有法务部、审计监察部或风控部，合规管理体系的设置是累赘且麻烦的，再者工作量也大。而在业务运行层面“三道防线”失守或虚设，管业务不管合规的情况经常发生，如何规范其灵活地解决合规与业务的有效平衡问题也是其中的一大痛点。《管理办法》的条文规定对地方国企开展合规体系建设具有重要的参考借鉴意义，从某种程度上也是一套切实可行的方法论，只是需各地方国企“因企制宜”进行落地实践。2018年11月2日国资委发布了《中央企业合规管理指引（试行）》后，各地方省级国资委纷纷参照《中央企业合规管理指引（试行）》发布了规范性文件，推动同级地方国有企业开展合规管理体系建设，笔者期待接下来各地的规范性文件。声明：本文为作者原创投稿，文章内容仅为作者观点，不代表「无讼」立场，不作为针对任何个案的法律意见；
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