PPP项目一般投资规模大、合作周期长，对社会资本方的综合实力要求较高，往往造成满足PPP项目的社会资本数量偏少，所以PPP项目往往采用非招标方式，如竞争性磋商。但是在PPP竞争性磋商采购中，如果满足PPP项目的社会资本只有1家，那么如何合法合理地由非招标方式的竞争性磋商变更为非招标方式的单一来源采购呢？关于这个问题，业界有观点认为--
PPP项目作为新兴的政府和社会资本合作模式的项目，在法规理论方面有《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库【2014】215号）、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金【2014】113号）及财政部门颁布的规章和规范性文件等作指导，还有六部委共同颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》及其他部委相应的规章及规范性文件，也对此作出了规定。
但目前存在一个客观现状，就是财政部和国家发改委之间在PPP项目立法层面存在交叉、矛盾和冲突，因此从事PPP项目招标采购活动的一线招标采购人员，从一开始就受到理论操作方面的困扰，且PPP项目一般是投资规模大，合作周期长、价格调整机制灵活和市场化程度较高的项目，在实践中还需运用《合同法》、《公司法》、《民法》等多部法律法规。因而要求从事PPP项目的招标采购人员，必须具备较高的理论和业务综合判断能力。
根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库【2014】215号）、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金【2014】113号）相关规定，PPP项目必须进行资格预审，以验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，但不是所有的PPP项目都能获得社会资本的响应并实现充分竞争的。假如社会资本响应和实现充分竞争的很少，而采购方式又是非招标方式的竞争性磋商采购，采购方式可以变更吗？假如能变更，该如何变更呢？
案例：一PPP项目在经市政府批准的实施方案中，确定采用竞争性磋商采购方式。在先后发布两次资格预审公告后，均只有一家社会资本领取资格预审文件，且后一次发布资格预审公告时，对供应商的资格条件作了降低调整。鉴于上述情况，根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知》第八条“项目有3家以上社会资本通过资格预审的，实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，实施机构应在调整资格预审公告内容后重新组织资格预审；项目经重新资格预审后合格社会资本仍不够3家的，可依法变更采购方式”的规定，拟将项目采购方式变更为单一来源采购。但各方在如何依法变更采购方式及适用哪一法律条款的问题上产生了分歧，并出现了两种不同的意见。
第一种意见：根据《政府采购法》第三十六条“在招标采购中，出现下列情形之一的，应予废标：（一）符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足三家的；……”；第三十七条“废标后，除采购任务取消情形外，应当重新组织招标；需要采取其他方式采购的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门或者政府有关部门批准”，采购方式的变更是只能由招标方式转为非招标方式，故本项目应先将非招标方式转为招标方式进行采购；若招标方式失败后再转变为非招标方式进行采购。
其程序是先由项目实施机构将非招标方式进行采购的情况说明报财政部门，财政部门根据情况说明批复采用招标方式，项目实施机构进行招标方式进行采购。若参与的供应商仍不够三家，则项目实施机构将招标方式采购情况报财政部门，然后财政部门根据财政部18号令四十三条“投标截止时间结束后参加投标的供应商不足3家的，除采购任务取消情形外，招标采购单位应当报告设区的市、自治州以上人民政府财政部门，由财政部门按照以下原则处理：（一）招标文件没有不合理条款、招标公告时间及程序符合规定的，同意采取竞争性谈判、询价或者单一来源方式采购；……在评标期间，出现符合专业条件的供应商或者对招标文件作出实质响应的供应商不足3家情形的，可以比照前款规定执行”之规定，由财政部门批复后转变为单一来源采购方式进行采购。
第二种意见：因为两次资格预审公告发布后，只有一家社会资本参与，根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》（财库[2015]124号）“采用竞争性磋商采购方式采购的政府购买服务项目（含政府和社会资本合作项目），在采购过程中符合要求的供应商（社会资本）只有2家的，竞争性磋商采购活动可以继续进行。
采购过程中符合要求的供应商（社会资本）只有1家的，采购人（项目实施机构）或者采购代理机构应当终止竞争性磋商采购活动，发布项目终止公告并说明原因，重新开展采购活动”之规定，该项目应当重新开展采购活动，并且根据《政府采购法》第三十一条第一项及《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部第74号令）第三十八条“属于政府采购法第三十一条第一项情形，且达到公开招标数额的货物、服务项目，拟采用单一来源采购方式的，采购人、采购代理机构在按照本办法第四条报财政部门批准之前，应当在省级以上财政部门指定媒体上公示，并将公示情况一并报财政部门……”，以及第四条“达到公开招标数额标准的货物、服务采购项目，拟采用非招标采购方式的，采购人应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准”之规定，项目实施机构申请采用单一来源采购方式进行采购前，要在省级以上财政部门指定媒体上公示，并将公示情况一并报财政部门……申请经财政部门批准后，项目实施机构可以向该社会资本方进行单一来源采购。
综上所述，第一种意见主张先将非招标采购方式转化为招标采购方式，再由招标采购方式经批准后转化为非招标采购方式（单一来源采购方式）；第二种意见是非招标方式失败后，项目终止，重新采用项目申报的方式进行，即在报财政部门批准前，按照财政部74号令第三十八条、第四条之规定进行单一来源采购公示等相关程序后，报财政部门批准后采用单一来源采购方式。
上述两种变更单一来源采购方式的程序，哪一种才是合法有据的呢？
在政府采购活动过程中，由招标方式直接向非招标方式转化有《政府采购法》第三十六条、第三十七条及财政部18号令四十三条的相关规定；在非招标方式中，由于客观原因、市场情况、历史条件等情况，导致供应商数量不足法定家数如何进行采购？这在政府采购法律及配套的规章中却没有相应规定，在现实操作中严重困扰着政府采购工作人员及监督部门，有的甚至严重阻碍了项目的推进，阻碍了经济的发展。
笔者认为，PPP项目采用非招标采购方式进行采购时，发布资格预审公告的目的是验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，若只有两家甚至一家社会资本响应时，若没有质疑、投诉或虽有质疑、投诉但已妥善处理，项目实施机构应组织相关专业人员经对资格预审公告及资格预审文件进行评审，若没有歧视性、排他性及其他影响公平竞争的因素时，且是通过二次及以上在合法媒体上通过公告方式邀请不特定的社会资本方参加竞争的，采购人及招标采购代理机构应根据《政府采购法》公开透明、公平竞争、公正平等的原则，以维护国家利益、社会公共利益和政府采购当事人的合法权益之精神，参照《政府采购法》第三十六条、第三十七条及财政部18号令四十三条的相关规定，视项目情况选择适当的采购方式并提供变更采购方式的相关证明材料报财政主管部门，经批复后继续开展采购活动，以提高行政办事效率及政府公信力。（作者单位：河南永正招标代理有限公司）
来源：政府采购信息报/网 （转发请注明来源）
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