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一般情况下，一个项目应当作为一个整体进行招标采购。但一些大型项目或一些种类多的特殊项目，里面包含的内容和专业特别丰富，作为一个整体进行招标采购时，由于符合资格条件的潜在投标人数量很少，将大大降低招标的竞争性，且很容易采购失败，降低政府采购的效率，这时就应适当将采购项目分包。
有些政府采购项目不能或者很难由一家投标单位完成,这时需要将该采购项目分成几个包进行招标，项目中不同的部分就是不同的包。
当然并不是所有的采购项目都必须分包，也不是分包越多越好。分包是采购活动中较为复杂的一项工作，应当综合考虑各方面的因素。本文拟对分包提出一些浅显的看法。
适用范围：复杂或特殊项目可分包
1．工作量大和工期紧的大型项目
一些大型项目不能或者很难由一家中标人完成，如体量较大的群体工程，大体量的精装修工程，就可根据楼层位置及使用功能的不同，进行分包实施。道路市政工程往往可依据区域、位置实现分包；大量的财政、税务发票印制可以依据不同的印制种类进行分包。
对于采购规模较小的项目，一般建议不分包，因为分包实施可能不利于项目的管理，同时还会造成不必要的财力浪费，对工期的影响也不明显，且较难做到清晰划分分包的界面。
2．专业要求差异大的项目
如果采购项目的几部分内容之间的专业要求相距较远，资格要求不同，对不同专业项目可以分包实施。在现场允许的情况下，可将那些专业技术复杂且需专业资质的特殊项目，作为单独的包进行招标。常见分包实施的项目有：机电设备安装，园区绿化工程， 智能化系统、锅炉房系统等。
3．管理要求不同的项目
有时一个采购项目内容虽然基本接近，但采购人为便于管理，也可以考虑分包。如大量的财政、税务发票印制项目，以及社保中心的征收专用收据印制等，可以依据不同的管理要求以及印制票据、凭证的种类进行分包。
4．同一专业的特别要求
如分体空调协议招标时，可以依据各种空调规格（如1匹挂机，2匹挂机，5匹柜机等）分包。对于有多种空调设备的供货采购项目，如一些采购项目既有多联机，又有风冷热泵机组、冷水机组、地源热泵机组、溴化锂吸收式冷水机组等，还有机房空调设备，可以按不同设备种类分包采购。
5．为体现政策功能的分包
在工程采购项目中，对于强制采购的空调等设备，建议单独分包进行采购，以便强化工程项目的空调强制采购政策的实施。对于没有从政府采购基建工程项目分离出来的空调设备，由于空调设备相对来说占总预算的比例不高。在这种采购金额比较小的情况下，采购人一般会在土建或其他设备招标时合并一起招标，很少采用空调单独分包招标、单独评标。而这种招标方式自然就给实现空调强制采购执行带来一定困难。
由于项目招标以土建或其他设备为主，自然空调设备招标的一些要求，如报价明细要求、节能清单目录要求等就不可能像空调单独招标时那样具体地体现出来，评标办法的制定更侧重于基建或其他设备。评审委员会中很少会有空调方面的专家，而且即使有他们也可能空调强制采购政策了解不够。虽然在政府采购工程项目（工程总包单位招标）采购文件中明确了政府采购政策的导向，但由于没有对空调单独招标采购，因此无法做到空调设备采购文件那样有明确的强制采购要求和说明，并在评审标准中予以充分体现。因此为体现政策要求。对于强制采购的空调等设备，建议空调单独分包。
分包前提：明晰优缺点再做决定
分包招标既有优点，也有缺点，具体操作中应进行仔细对比分析，做出最优选择。
1．分包实施的优点
分包实施可以缩短交货期和工期。由于分包实施，选择不同的单位同时进行，供应商可投入足够的人力、物力、财力，为缩短工期提供了保证。
分包有利于竞争。采购项目规模过大，资格要求太高，不利于吸收更多的投标人参与竞争，且容易采购失败。按项目性质和专业分包，有利于发挥各个专业企业的优势，吸引有多种优势的投标人来投标。
强制采购的设备单独分包，在评审标准中予以充分体现强制采购政策，加强工程项目中的强制采购政策落地。
2．分包实施的缺点
对工程项目而言，分包实施过程中，由于有多个独立的企业，会增加临时生产生活设施、材料堆场，容易造成对现场场地使用产生交叉干扰。
分包实施会增添采购人在管理上的工作量，且招标采购的工作量也增大。由于管理对象的增多，各分包间的组织协调工作也会随之增加。
分包原则：促进竞争 便于管理
综上所述，笔者认为，在政府采购项目招标策划过程中，合理地分包关系到政府采购项目能否顺利实施并达到预期的采购目标。这也是我们采购工作者在实践中深化、细化地执行政府采购相关法律法规精神的具体体现。在实际操作过程中，分包不一定是必须的，即使分包也不可过多。有的采购项目由于分包过多、采购规模偏小，导致了投标人准备标书过多，评委评标时间过长，过于分散也不利于管理和资源的优化配置。
具体而言，分包实施中有如下注意点：
1．分包必须以投标单位独立实施为原则。分包的大小，既要有利于竞争，又要有利于管理。
2．招标文件中应明确分包的交界面。所分的各包，应易划清责任界线，特别是在各标段交接部位的界面应明确各自的责任，以免因责任不清引起争议和扯皮现象。
3．对于工程项目，现场的平面布局应做好统一规划，既要相对独立，又能便于管理；既要考虑空间上的相对独立，又要考虑布置的合理性与安全性。对现场的临水临电、接线、道口位置都应明确相应的责任方。
4．对于物业管理项目，对于同一个门牌号的物业采购项目，依据有关政策是不能拆成两个项目整体分包的。物业管理条例规定一个区域内只能有一家'物业公司'。物业条例中的分包是指单项分包，比如电梯，保洁，保安等，但不可以整体分包。
5．招标文件如果明确规定同一投标人只能中标一个包，那么也必须同时规定，在同一投标人在不同标段均排名第一的情形下如何决定中标供应商，也就是说必须明确投多个包的定标原则。对于工期很紧的大型采购项目，在制作招标文件时，采购人应该考虑到一个以上包授予同一中标单位时，该单位的管理人员和技术工人、施工设备和投入本项目的资金等资源能力是否跟得上。如果一个中标单位完成确有困难，应当在招标文件中事先明确，投标人可以同时投多个包，但一个投标人只能中一个包，这是采购人的权利，但是必须在招标文件中写明。如果没有事先在招标文件中明确，同一投标人在各包都排名第一时，就应该允许其中标所有的包。（作者：马正红 来源：政府采购信息报）
