以下文章来源于行政法实务 ，作者刘万金等
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集体土地征收中，针对没有签订补偿安置协议的农户是否有权对后续行为和征地决定提起诉讼展开讨论，只能请求行政机关依法作出征地补偿安置决定。如果被征收人对后续行为和征地决定提起诉讼，人民法院应当在裁定不予立案或者驳回起诉的同时，引导其提起履行补偿安置职责诉讼，请求依法“作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。”同时，对有关行政机关发出司法建议，建议其尽快依法履行法定职责，以切实解决争议，维护社会和谐稳定。
为了梳理集体土地征收中的权利救济及其应对策略，笔者根据刘万金 王金慧 崔静星等行政法实务2022年10月12日发表的「集体土地征收中“钉子户”问题的治理对策」文章，择其要点整理成PPT，这就是本期「政策研究所」的由来。
近年来，随着我国城市化建设的迅猛发展，大量集体土地被征收为国有。但是，因为法律制度供给不足、征收程序不规范和被征收人的依法维权意识不强等原因，引发了大量的矛盾纠纷。其中，未签订补偿安置协议的被征收人的问题最为突出。
相关问题表现为，集体土地征收并出让给第三方后，被征收人不服行政机关对第三方进行的不动产登记，以保护其土地使用权和房屋所有权为由提起行政诉讼，请求撤销不动产登记。
由此引发的问题是：被征收人是否具有对该不动产登记行为提起行政诉讼的主体资格？如果没有，被征收人应当如何寻求救济？被征收人问题应当如何予以治理？
一、集体土地征收中不动产物权变动的时点
集体土地征收，是指国家为了公共利益的需要，通过法定程序，将原属于农民集体所有的土地征收为国有的行为。 讨论被征收人的诉讼主体资格，首先应当明确集体土地所有权和使用权在集体土地征收过程中灭失的时点。对此，存在以下几种观点：
1-征地决定作出时。该观点认为，行政行为一经作出，即具有公定力、确定力和执行力。因此，征地决定作出时，即发生物权变动。
2-征地决定公告时。该观点认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）及其实施条例的规定，征地决定经公告送达，被征地主体知情后，征地决定才发生法律效力。因此，征地决定公告时，即发生物权变动。
3-征地程序完成时。该观点认为，基于保护被征收人利益的考虑，在土地征收机关的土地征收程序完成时，才发生物权变动。
4-权属凭证注销时。该观点认为，根据不动产物权登记公示公信原则，在土地征收机关的土地征收程序实施完毕，并依法注销原权利人的权属凭证时，才发生物权变动。
主流支持第二种观点，即征地决定公告时。
理由如下：《中华人民共和国民法典》（以下简称民法典）第二百二十九条规定：“因人民法院、仲裁机构的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者征收决定等生效时发生效力。”
《最高人民法院行政审判庭关于签订征收补偿协议后被征收人与强制拆除房屋行为是否具有利害关系等问题征求意见的复函》（行复〔2021〕140号）：“……依照原《物权法》第28条的规定，征收决定生效时被征收房屋发生物权变动……”。
据此，征地决定具有物权设立效力，其一经作出并公告，国有土地所有权即宣告设立，原集体土地权利人的不动产物权（所有权、使用权）同时灭失，转化为补偿安置请求权债权。
二、被征收人是否有权对后续行为提起诉讼
征地决定作出并公告后，先后存在国有土地使用权出让、不动产登记等后续行政行为。实践中，被征收人往往选择对后续不动产登记行为提起行政诉讼。对于被征收人提起诉讼的原告主体资格，有分歧意见。
有观点认为，集体土地被征收后，土地所有权性质虽然已经改变，但改变后的国有土地使用权在被征收人所享有的补偿安置之债尚未实现前，依然实际掌握在其手中，从而事实上形成了一种持续占有不动产直至债权圆满清偿的权利状态。在补偿安置尚未依法落实的情况下，依然占有土地、房屋的被征收人（即被征收人），对征收人实施的后续出让、颁证等行为提起诉讼的，具有原告资格。
广东省高级人民法院（2014）粤高法行终字第1025号行政判决认为：“虽然涉案土地已由广东省国土资源厅经广东省人民政府同意作出粤国土资（建）字（2006）65号《关于中山市2005年度第四十三批次城镇建设用地的批复》，可以由集体农用地转为建设用地，但是，中山市人民政府没有提供证据证明其向合兴村民小组支付了征地补偿款，且现涉案土地仍然由合兴村民小组进行耕种，故应认定征地程序尚未完成。在此情形下，原中山市国土房管局即与大俊公司签订国有土地使用权出让合同，构成违法”。
笔者认为，参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条的规定，集体土地征收中，最先影响被征收人土地权利的行政行为是征地决定，而非后续的不动产登记等行政行为。因此，被征收人如果主张权利，首先应当对征地决定主张权利，而不能对后续的不动产登记等行政行为主张权利。
最高人民法院（2020）最高法行申5080号（李成金诉太和县政府土地行政登记案）行政裁定认为：“被诉……国有土地使用权证系集体土地被征收转为国有用地后，原审第三人通过出让获得的权属证书。李成金原享有使用权的集体土地，经历了土地征收、地上附属物补偿、国有土地挂牌出让等程序。因此，对申请人权益产生实质影响的是集体土地征收及补偿等行为……李成金与被诉行为之间没有利害关系……”。
因此，被征收人不能以保护其集体土地所有权或者使用权为由，对土地出让、不动产登记等后续行政行为提起行政诉讼。
需要说明的是，被征收人不具有对不动产登记等后续行政行为提起行政诉讼的原告资格，不等于其不具有对强拆行为提起诉讼的原告资格。
最高人民法院（2018）最高法行申4272号行政裁定认为：“在征收补偿工作完成前，仍应保障被征收人对被征收房屋或者土地的合法占有权益，被征收人未获得补偿安置前，不能予以强制执行。即征收土地和房屋除应当遵循'无补偿则无征收’的原则外，还应当遵循'先补偿、后拆迁（执行）’的原则，否则，被征收人有权拒绝搬迁，征收机关也不能强制执行。”
三、被征收人是否有权对征地决定提起诉讼
对于征地批复是否属于征地决定，征地批复是否可诉，目前也存在争议。但主流观点认为，征地批复即为征地决定，而征地批复不可诉。
一是《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”
最高人民法院在（2020）最高法行申8645号行政裁定中就认为：“省级人民政府作出的征收土地批复，以及对征用土地决定作出实体处理的行政复议决定，属于法律规定的最终裁决行为，不属于行政诉讼的受案范围。”
二是《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》（国发〔2015〕27号）明确：将“土地征收审查（40）、农用地转用审查（39）”，调整为“政府内部审批的事项目录”，“征地批复”的“内部审批”属性更加明确。
退一步讲，即便征地批复可诉，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款、第四条的规定，对涉及农村集体土地的行政行为不服，提起诉讼的原告应当限定为村集体经济组织、村民委员会或者过半数以上村民，即被征地农民个人的意愿应当转化为村农民集体的意愿，以农民集体经济组织的名义对外主张权利。因为原则上已签订补偿安置协议的农户不应具有原告资格，被征收人作为远远低于“半数”的村民个体，无权对征地决定提起诉讼。
四、被征收人的权利救济及其治理对策
被征收人权利救济不畅，被征收人问题治理不力，在一些地方似乎成了难以治愈的“顽疾”，其原因是多方面的。
首先，法律制度供给不足。在国有土地上房屋征收补偿方面，2011年1月21日公布施行的国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告……被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”但是，在集体土地征收领域，亟需建立类似的争端解决机制。
其次，土地征收实施程序不规范。集体土地征收过程中，市、县级政府及相关职能部门的职责和实施程序不规范，导致被征收人漫天要价，借机敲政府“竹杠”。为赶工期，行政机关往往在拆迁尚未完成的情况下，匆忙将土地“毛地”出让，将开发商也拖进纠纷之中，使问题变得更加复杂。
再次，被征收人的依法维权意识不强。征地补偿的法律目标是保障被征地农民“原有生活水平不降低、长远生计有保障”“居住条件有改善”。然而，实现该目标需要被征收人的积极参与。实践中，多数被征收人在征地拆迁初期往往采取消极观望的态度。表现为，不参与补偿安置方案的征求意见和听证程序；不配合对被征用土地的位置、地类、面积，房屋与地上附着物和青苗的种类、数量的调查和补偿登记；不按法定程序及时对市、县土地行政主管部门的调查结果提出异议；不在法定期限内对房屋等价值的评估结论申请复核和申请鉴定；在强制搬迁过程中不到现场或者不理性维权；等等。一旦矛盾长期得不到依法解决，个别被征收人就会对征收补偿的前端行为、中间行为、后续行为，反复提起大批量、无效率的行政诉讼。这既涉嫌滥用诉权，又浪费了有限的司法资源，还容易导致行政诉讼信访化，无益于纠纷的实质解决。
笔者认为，对于集体土地征收中征收人与被征收人不能达成补偿安置协议形成的被征收人，行政机关可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定作出补偿决定。
2021年修订的《土地管理法实施条例》第三十一条的规定，该问题不应再存在争议。该条明确规定：“征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。”
据此，对于未达成补偿安置协议的，县级以上地方人民政府应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。关于该规定的适用，笔者认为，该规定属于程序性而非实体性规定。根据“实体从旧、程序从新”的法律适用原则，应当适用于该条例施行前的土地征收行为。
综上，集体土地征收中，被征收人无权对后续行为和征地决定主张权利，只能请求行政机关依法作出征地补偿安置决定。人民法院在以被征收人不具备原告资格为由裁定驳回起诉的同时，应当引导其提起履行补偿安置职责诉讼，请求依法“作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。”同时，对有关行政机关发出司法建议，建议其尽快依法履行法定职责，以切实化解行政争议，维护社会和谐稳定。
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