导 言
所谓“土地挂靠开发”是指民事主体之间通过订立合同的方式，约定由一方利用另一方的名义获取土地使用权、办理土地开发所需行政审批手续并实施开发建设的行为。在实践中，挂靠方往往因欠缺相关主体资格、条件、开发资质等因素而无法自行完成特定土地的开发利用，与之相对应，被挂靠方通常具备特定的主体资格或资质条件。回顾东莞市土地开发的历史背景与现象，东莞市也存在着相当体量的土地挂靠开发情形；其中既包括因特定历史原因或政策因素而产生的实际用地企业挂靠镇街下属企业使用国有划拨工业、仓储用地情形，实际用地企业挂靠集体经济组织使用集体经营性建设用地情形，也包括资质不符的实际出资人借用具备特定开发资质的企业名义实施房地产开发等情形。
土地挂靠开发既引发了大量的产权不清晰、权利义务边界模糊等问题，也不利于在保障市场主体财产权的同时，赋予物业实际权利人相关管理责任（譬如纳税、安全纳管等），亟需进一步解决或改善。本文作为土地房屋实务系列第四篇，由建纬（东莞）律师事务所制定，将聚焦东莞市土地挂靠开发现象，分析其历史成因、情形以及可能引发的问题，再系统地提出现阶段解决东莞市土地挂靠开发所存相关问题的具体路径。
01
挂靠开发的表现形态及背景
根据土地所有权属形态对挂靠开发的表现形态区分为集体土地的挂靠开发和国有土地的挂靠开发。
（一）集体土地的挂靠开发
集体土地的挂靠开发，指企业通过挂靠集体经济组织的方式对地块实施开发并办理集体建设用地使用权登记。
此形态形成的背景在于，改革开放初期，国家将经济建设作为首要中心工作。而根据当时的土地管理相关法律法规规定[1]，任何单位和个人进行建设需用土地的，须申请使用国有土地。企业需要使用集体土地兴办厂房的，需经政府征收转为国有土地后再予出让。
[1] 《土地管理法》（1998年修订）第四十三条 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
《国务院关于发展房地产业若干问题的通知》（国发〔1992〕61号）（已失效） 集体所有土地，必须先行征用转为国有土地后才能出让。农村集体经济组织以集体所有的土地资产作价入股，兴办外商投资企业和内联乡镇企业，须经县级人民政府批准，但集体土地股份不得转让。
在该特定历史背景下，为吸引“三来一补”企业投资办厂，引进资金、技术以发展经济，加之在经济发展下市场对建设用地需求量急剧增长及国有土地使用权的出让转让刺激的情形下，东莞各集体经济组织大胆创新地盘活集体土地进行厂房兴办，自发对集体土地进行流转。一般操作模式为，企业通过与村集体私下签订土地使用协议方式获取土地使用权，但由于当时申请办理集体建设用地使用权流转是欠缺法律法规或政策支撑，因此，一般由集体经济组织以兴办乡镇企业需用土地的名义申请土地，将土地使用权办理至集体经济组织名下，企业通过挂靠集体经济组织实际使用集体土地。
2001年10月，原国土资源部和国务院法制办批准原广东省顺德市为农村集体土地管理制度改革试点地区。广东省作为全国集体建设用地流转的试点区域，于2005年10月1日颁布实施了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（下称《管理办法》），允许集体建设用地使用权“合法”流转，规范了集体建设用地使用权流转的原则、条件和程序等内容。但是《管理办法》亦规定了流转的限制性情形[2]，因此，许多企业依然无法以此办理集体土地使用权登记。
[2] 《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第四条 有下列情形之一的，集体建设用地使用权不得流转（一）不符合土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划的；（二）土地权属有争议的；（三）司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或以其他形式限制土地权利的；（四）村民住宅用地使用权。
因转让、出租和抵押地上建筑物、其他附着物而导致住宅用地使用权转让、出租和抵押的除外。村民出卖和出租住房后，不得再申请新的宅基地。
（二）国有土地的挂靠开发
通过土地使用权取得的方式区分为企业挂靠使用国有划拨土地开发建设和企业挂靠使用国有出让土地开发建设。
1. 企业挂靠使用国有出让土地开发建设
在东莞通常表现为企业通过挂靠镇属房地产开发公司的方式在国有出让土地上开发建设房地产项目。
此形态形成的背景在于，在上世纪90年代初，随着改革开放带来的经济发展，东莞房地产市场亦随之起步，然而房地产开发须取得房地产开发资质[3]。而在当时，许多企业具备一定的资金实力，但不具备相应的房地产开发资质，镇街政府为吸引更多的资金和企业开发房地产市场，允许这些并不具备开发资质的企业通过挂靠镇属房地产开发公司获得国有土地。一般操作模式常见于不具备房地产开发资质的企业（挂靠方）与镇属房地产开发公司签订挂靠合作开发协议，约定将国有土地使用权挂靠在镇属房地产开发公司（被挂靠方），由挂靠方负责实际开发，被挂靠方并不实际出资，仅协助办理有关手续和收取挂靠费用。
[3] 《房地产开发企业资质管理规定（1993）》（已失效）第三条 未取得房地产开发资质等级证书（以下简称资质证书）的企业，不得从事房地产开发经营业务。
2. 企业挂靠使用国有划拨土地开发建设
指企业通过挂靠镇街或镇属企事业单位的方式在国有划拨工业、仓储用地上实际开展生产经营。
此形态形成的背景在于，改革开放后，政府为加快招商引资，特别是港资、台资等，在获取某项目落地时向投资者承诺无偿提供土地予以使用。一般操作模式常见于镇街或镇属企事业单位将其名下的国有划拨工业、仓储用地无偿提供给企业用于生产经营。
此外，此情形还存在于镇街或镇属企事业单位可能因经营不善或改制等原因导致不再实际使用国有划拨工业、仓储用地，而通过转让国有划拨用地等方式将土地实际由企业生产经营。
02
挂靠开发的历史遗留问题
挂靠开发的模式在初期一定程度上助力了东莞从“农业化”过渡到“工业化”的进程，促进了经济发展，推动和加速城市开发建设。然而，挂靠模式慢慢暴露出越来越多的问题。
（一）因挂靠协议效力而引起的法律争议
挂靠开发实际上是挂靠方通过挂靠被挂靠方从而实现土地开发使用的目的。对于因挂靠协议而产生的效力争议，司法实践中有不同的观点。
1.土地使用人与集体经济组织签订的集体建设用地流转协议的效力分析
针对土地使用人与集体经济组织签订的集体建设用地流转协议的效力认定，在司法实践中存在分歧。
认定合同无效的法院一般以合同违反强制性规定为由主张合同无效。其中，可能导致合同违反强制性规定涉及“集体建设用地流转时未经集体经济组织民主议定程序[4]”、“集体土地不得用于非农建设[5]”等情形。
[4] 广州市增城区仙村镇竹园村桥头经济合作社、阮赵龙等确认合同无效纠纷再审审查与审判监督民事裁定书（2018）粤民申13008号：依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，涉及处分集体经济组织财产时，需经村民会议或经村民会议授权的村民代表会议讨论决定。《中华人民共和国村民委员会组织法》另对村民会议、村民代表会议的决议形式、参会人数、表决方式以及“所作决定应当经到会人员的过半数同意”等，作出了明确规定。上述法律规定旨在保护村民在处分集体经济组织重大财产的过程中能够在集体讨论的基础上充分行使处分权，是对集体经济组织成员合法权利给予的保护。本案中桥头经济合作社与阮赵龙、阮智文、阮德强签订的合同约定租赁农村集体经济组织所有的土地及地上建筑物，现并无证据证明签订该合同已经村民会议或者村民代表会议讨论决定。二审判决以该合同违反上述法律的强制性规定为由认定合同无效，并无不当。
[5] 广东粤港轮胎连锁有限公司、广州市白云区钟落潭镇人民政府物权保纠纷案二审民事判决书（2020）粤01民终25906号：关于争议焦点《云竹合同》的效力问题。首先，《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第六十三条第一款规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”因《云竹合同》由钟落潭镇政府与粤港轮胎公司于2005年12月19日签订，该合同所涉土地为农民集体所有的土地，其利用现状为农用地，无证据显示该地块已经办理农用地转用审批手续和建设用地规划许可，故《云竹合同》约定将该土地用于非农业建设（综合商住项目开发），违反了上述法律的强制性规定，应认定合同无效。
认定合同有效的法院认为，合同已实际履行多年，村集体经济组织未在合同履行期间提出过异议或造成履行障碍的，又以违反民主议定原则主张合同无效的，有违诚信原则[6]。
[6] 广州市花都区花山镇龙口村第三经济合作社与钟镜波确认合同无效纠纷一审民事判决书（2019）粤0114民初3592号：法院认为，钟镜波在2002年之前已承租案涉土地并投入建设，之后因租赁面积、期限等条款的变更重新订立合同，且在2002年订立合同之后支付租金、继续投入建设大型的建筑物、构筑物，并利用案涉土地经营机械维修厂至今。涉案《租用合同》和补充协议履行至今已有十七年之余，龙口村第三经济社未能举证证明其在该合同履行期间对于合同的签订提出过异议并造成履行障碍，在此情况下，龙口村第三经济社以涉案合同未经村民会议表决讨论为由主张无效，有违诚实信用原则，不予支持。
2.土地使用人与镇属房地产开发公司签订的挂靠开发合作协议的效力分析
针对土地使用人与镇属房地产开发公司签订的挂靠开发合作协议的效力认定，在司法实践中存在分歧。
认定合同有效的法院认为，挂靠开发协议是双方的真实意思表示，对房地产开发资质的要求是属于行政确权管理而非资格准入限制，挂靠开发协议不违反法律、行政法规的强制性规定，应认定为合同有效[7]。
[7] 东莞市塘厦镇房地产开发公司与东莞市鸿豪实业有限公司挂靠经营合同纠纷案一审民事判决书（2016）粤1973民初9482号：原、被告双方签订的《合作兴建塘厦鸿豪商业中心合同书》是双方的真实意思表示，虽然合同约定由不具备房地产开发经营资质的被告东莞市鸿豪实业有限公司以挂靠经营的形式从事房地产开发经营，但我国现行法律法规对城市房地产开发经营资质实行行政确权管理而非资格准入限制，城市房地产开发不属于法定禁止、限制或特许经营范围，案涉挂靠合同不违反法律、行政法规的强制性规定，亦不存在损害社会公共利益的情形，应认定为合法有效。
认定合同无效的法院认为，挂靠经营本身系规避法律行为，不为法律所允许，挂靠开发房地产合同规避了法律、行政法规对于房地产开发经营资质等级的强制性规定，应认定合同无效[8]。
[8] 吴练兴、广东粤财投资控股有限公司再审审查与审判监督民事裁定书（2019）最高法民申294号：根据《中华人民共和国城市房地产管理法》相关规定，我国法律对开发经营房地产项目设立了准入门槛，并未允许个人从事房地产开发经营活动。吴练兴为了获得个人收益，规避国家法律法规，采取挂靠赤坎公司的方式开发经营房地产项目，应当预见存在相应的风险。因此，吴练兴主张其为案涉土地使用权实际享有人理据不足，不予支持。
3.土地使用人与镇街或镇属企事业单位签订的挂靠使用国有划拨土地协议的效力分析
针对土地使用人与镇街或镇属企事业单位签订的挂靠使用国有划拨土地协议的效力认定，根据2015年8月1日开始施行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释（2005）5号）第十一条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。”但是，根据2021年1月1日施行的《最高人民法院关于修改〈最高人民法院关于在民事审判工作中适用《中华人民共和国工会法》若干问题的解释〉等二十七件民事类司法解释的决定》（法释〔2020〕17号），前述司法解释第十一条规定已被删除。根据这一修改决定，划拨土地使用权转让合同不再因未经有批准权的人民政府批准办理出让手续而无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第八条规定：“民法典施行前成立的合同，适用当时的法律、司法解释的规定合同无效而适用民法典的规定合同有效的，适用民法典的相关规定。”因此，根据最新司法解释精神，涉及划拨土地转让的挂靠合同应认定为有效，最高人民法院在2021年后作出的判决基本持上述观点[9]。
[9] 延吉园艺有限公司、吉林瑞元集团有限公司建设用地使用权转让合同纠纷民事申请再审审查民事裁定书（2021）最高法民申7115号：根据2021年1月1日施行的《最高人民法院关于修改〈最高人民法院关于在民事审判工作中适用《中华人民共和国工会法》若干问题的解释〉等二十七件民事类司法解释的决定》（法释〔2020〕17号），前述司法解释第十一条规定已被删除。根据这一修改决定，划拨土地使用权转让合同不再因未经有批准权的人民政府批准办理出让手续而无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第八条规定：“民法典施行前成立的合同，适用当时的法律、司法解释的规定合同无效而适用民法典的规定合同有效的，适用民法典的相关规定。”据此，虽案涉合同的签订及相关法律事实发生在民法典2021年1月1日施行之前，但鉴于原二审判决在2021年2月18日即民法典施行后才作出，原二审不宜继续认定案涉合同无效。在无其他法定无效情形下，根据前述最新司法解释的精神，园艺公司与瑞元公司签订的案涉土地使用权转让合同，应认定为有效。
海南香江实业有限公司、海南赤龙令置业有限公司等建设用地使用权转让合同纠纷民事民事二审民事判决书（2021）最高法民终445号：依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（2005年8月1日施行）第十一条规定，案涉诉争土地使用权转让合同因未经批准应属无效，但为配合《中华人民共和国民法典》的实施，该解释于2020年12月修正（2021年1月1日施行）后删除了原第十一条的规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第八条规定：“民法典施行前成立的合同，适用当时的法律、司法解释的规定合同无效而适用民法典的规定合同有效的，适用民法典的相关规定。”尽管《中华人民共和国民法典》及相关司法解释对于划拨土地使用权转让审批对合同效力的影响没有具体规定，但《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》第五十条对于划拨土地使用权抵押审批对合同效力的影响有明确的规定，可作为参考，该条第二款中规定：“当事人以划拨方式取得的建设用地使用权抵押，抵押人以未办理批准手续为由主张抵押合同无效或者不生效的，人民法院不予支持。”由此，在无其他法定无效或者未生效情形下，新华社海南分社与民联公司形成的划拨土地使用权转让合同关系应按有效处理，不宜认定为无效或者未生效。而且基于新华社海南分社与民联公司所签《合同书》，民联公司为新华社海南分社建设的新闻中心大厦已经投入使用多年，认定案涉合同有效也符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第二条关于“民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，当时的法律、司法解释有规定，适用当时的法律、司法解释的规定，但是适用民法典的规定更有利于保护民事主体合法权益，更有利于维护社会和经济秩序，更有利于弘扬社会主义核心价值观的除外”的规定。
综上，对于挂靠协议的效力问题，因对法律条款的理解存在差异导致在司法实践中存在不确定性。合同效力的不确定性不利于合同当事人的权益保障。
（二）挂靠开发的模式导致土地权属不清晰
挂靠开发的模式下，土地使用权人与实际土地使用人不一致，作为实际土地使用人的挂靠方的利益容易受损。被挂靠方作为土地使用权人，根据“物权法定”原则，其享有物权公示效力。通过检索司法案例，对于因被挂靠方负担债务被强制执行而挂靠方以实际权利人提起执行异议之诉要求停止执行时，不同法院持不同的裁判观点，部分法院不予以支持，认为挂靠协议不能对抗第三人[10]。此外，《广东省高级人民法院关于审查处理执行裁决类纠纷案件若干重点问题的解答》中亦指出，挂靠房地产企业的挂靠人持挂靠协议对登记在房地产开发企业名下的执行标的主张排除执行的情形，不论挂靠协议是否真实均不可以排除执行。此外，由于挂靠方一般是对土地的实际使用人，在对土地开发建设或后续企业运营中，如需要进行融资时，因挂靠方无法提供合法有效的不动产权登记证明，无法将其实际投资建设的土地作为资产予以融资。
[10] 东莞市捷利物业投资有限公司与广州市科扬贸易有限公司、东莞市太平港商业公司、东莞市虎门房地产开发总公司执行异议执行裁定书（2016）粤01执异311号：本案中，捷利公司以其司购买土地并挂靠虎门房地产公司投资建设等为由主张对滨江花园涉案房产享有所有权，但捷利公司所陈述的上述事由的合法性、真实性未经法定程序实体审查认定，捷利公司提出的一系列合同、付款凭证等书证不足以证明其对本院查封的涉案房产享有实体权利。至于东莞市虎门镇人民政府出具的情况说明，因该政府是虎门房地产公司的上级单位，与虎门房地产公司存在利害关系，且出具此类证明不属于虎门镇人民政府的职责范围，故本院对该情况说明不予采信。因此，捷利公司在本案中对涉案房产不享有阻止执行的实体权利，故对于其要求解除涉案房产查封、中止对涉案房产执行的异议请求，本院予以驳回。
东莞市佳驹实业有限公司、黄俊平二审民事判决书（2018）粤19民终2493号：本案二审的争议焦点在于能否认定佳驹公司对案涉账户内被划扣的款项享有足以排除强制执行的民事权益。综合案涉证据以及各方陈述，本院对佳驹公司的上诉主张不予采纳，理由如下：第一，案涉银行账户由寮房总公司开立，并不属于联名账户，依照《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十五条第一款的规定，一审法院判断该账户属于寮房总公司所有并对相关款项予以扣划于法有据。即使佳驹公司与寮房总公司就怡丰颐和轩项目存在挂靠关系，亦未能据此而否定寮房总公司属于案涉账户的权利人。第二，东莞市商品房预售款监管协议书是佳驹公司与寮房总公司、银行及监管单位针对预售款监管事宜达成的协议，协议本身并未明确记载该账户资金归属于佳驹公司。另一方面，案涉账户已于2015年2月5日解除专用账户监管变更为一般账户，而一审法院是于2016年12月1日扣划案涉款项，故佳驹公司以挂靠项目监管账户为由提出异议依据不足，本院不予采纳。第三，在一审法院扣划案涉款项之前，案涉账户已两次因寮房总公司的债务被司法强制扣划相应款项，佳驹公司既主张其是账户权利人又主张不清楚前述司法扣划情况有违有一般常理。寮房总公司主张佳驹公司是基于寮房总公司的承诺而未就另案扣划款项提起执行异议，故一审判决认为佳驹公司可另行就案涉扣划款项向寮房总公司主张权利并无不当。本案中，佳驹公司所提交的证据不足以证明其就案涉资金享有足以排除强制执行的民事权益，本院对佳驹公司的上诉请求均不予支持。
（三）挂靠开发模式不利于政府监管
挂靠开发的模式对政府监管带来难度，不利于土地合理开发和房地产市场健康发展。挂靠开发实质是挂靠方以被挂靠方的名义进行开发建设。从权利登记外化形态上仅可以知悉被挂靠方，但对于与被挂靠方私下签订土地挂靠开发协议从而实际对土地进行开发的挂靠方，政府难以直接监管，也难以对挂靠方征缴城镇土地使用税、房产税等税负以及将挂靠方作为房屋安全责任人予以安全纳管。相比于“招拍挂”公开竞价以合理的市场价格获取土地使用权方式，挂靠方与被挂靠方私下签订协议的挂靠开发模式有可能损害土地交易的公平公开性，不利于房地产市场健康发展，同时，容易滋生腐败问题，可能导致国有资产、集体资产流失等问题。此外，集体土地使用权由集体经济组织直接签订用地协议予以流转的粗放发展模式冲击我国土地使用的秩序，大量集体土地未经合法流转通过挂靠开发模式用于兴建厂房，挤压集体建设用地的存量，对农村经济长远发展造成制约影响。
03
挂靠开发的解决路径
（一）挂靠开发协议的处置
因挂靠开发协议是基于挂靠方与被挂靠方合意签订的，如前所述，挂靠协议的效力问题存在不确定性，为妥善解决挂靠开发协议，挂靠方与被挂靠方可主动对协议作出解除与否的意思表示，并按照合同解除的规定返还土地或返还合作价款。
（二）处理挂靠开发的政策规定
针对不同挂靠开发表现形态下，东莞市政府陆续出台相关政策解决特定历史条件下的挂靠开发处理。
1.对于集体土地挂靠开发的解决路径
对于挂靠集体经济组织名义对集体土地挂靠开发的工业用地，根据《关于深化集体工业用地市场化配置 推进网上公开交易工作的通知》（东自然资〔2021〕165 号）规定，2021年6月1日前已以集体自用方式批准使用但实际由企业通过挂靠等方式有偿使用以及已以集体划拨或拨用等方式批准给企业使用，现状已建成的已批集体工业用地，现补办流转出让手续的，经集体资产交易平台磋商交易后，可按协议出让方式办理流转出让备案手续。属于2019年12月12日之前已建成的历史违建工业项目的，另行按历史遗留产业类和公共配套类违法建筑补办不动产权手续政策执行，不适用本《通知》，但属于2006年8月31日之后建成的，需先经集体资产交易平台磋商交易确认受让人后，再办理流转出让手续。
2.对于企业挂靠使用国有出让土地开发建设的解决路径
对于挂靠镇属房地产开发公司进行房地产开发建设的情形，根据《关于对镇街下属房地产企业进行专项清理的通知》（东府办函〔2007〕222号）、《关于妥善处理我市镇街下属房地产公司挂靠合作开发项目有关问题的通知》（东府办函〔2014〕30号）的相关规定，2007年10月1日后的挂靠合作开发项目应脱离挂靠关系；对于2007年10月1日前的挂靠合作开发项目，挂靠双方必须在2007年10月1日前申请办理解除挂靠开发关系有关手续。对于能在规定期限内办理和完善手续的，在变更土地使用权到经确认的原始挂靠开发企业名下时，可不视作土地使用权转让处理；在办理转让土地使用权到现挂靠开发企业名下时，可按鉴证交易方式办理。超过上述期限的，挂靠开发关系将不予认可，在土地使用权过户时必须以招拍挂的方式公开交易。
3.对于企业挂靠使用国有划拨土地开发建设的解决路径
对于2006年8月31日（即《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）文件下发之前，该文件要求“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。”）前挂靠镇人民政府（街道办事处）、镇（街道）属企事业单位使用国有划拨工业、仓储用地的土地的情形，根据《关于进一步鼓励城市更新 促进固定资产投资的若干政策》（东府办〔2019〕61号）、《东莞市人民政府关于加快镇村工业园改造提升的实施意见》（东府〔2020〕24号）相关规定[11]，经镇街（园区）资产管理机构报镇街（园区）批准后可以直接补办协议出让到土地实际使用人，无需进行“招拍挂”。
[11] 《关于进一步鼓励城市更新 促进固定资产投资的若干政策》（东府办〔2019〕61号）第十二条规定：“十二、解决国有工业、仓储用地历史问题。国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）文件下发之前，即2006年8月31日前，挂靠镇人民政府（街道办事处）、镇（街道）属企事业单位使用的国有划拨工业、仓储用地，经镇属资产管理机构报镇人民政府（街道办事处）批准，可以直接补办协议出让到实际使用单位，无需'招拍挂’；涉及地上建筑产权的，可以一并捆绑出让。由于历史原因已批工业、仓储用地范围内没有规划许可手续，需要按照现行新规划条件变更土地使用条件、调整土地红线和完善规划审批手续的，可径行办理，无需纳入已建房屋补办台账。”
《东莞市人民政府关于加快镇村工业园改造提升的实施意见》（东府〔2020〕24号）（二十四）破解历史用地手续问题。2006年8月31日前挂靠镇街（园区）或镇属企事业单位使用的国有划拨工业、仓储用地，经镇街（园区）资产管理机构报镇街（园区）批准后，无需进行“招拍挂”，可直接补办协议出让到实际使用单位；涉及地上建筑产权的，可以一并捆绑出让。由于历史原因已批工业、仓储用地范围内未办理规划许可手续，需要按照现行新规划条件变更土地使用条件、调整土地红线和完善规划审批手续的，可径行办理，无需纳入补办不动产权试点项目台账。
而对于2006年8月31日之后挂靠镇街或其下属企业使用国有划拨工业、仓储用地的土地，如需将土地出让至土地实际使用人名下，则需先收回划拨土地再通过“招拍挂”形式供地，或者依法经有批准权的政府批准通过实施划拨土地（带建筑物）转让方式进行流转。如实施划拨土地转让的，根据《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）的相关规定，以划拨方式取得的建设用地使用权转让，需经依法批准，土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴土地出让价款，按转移登记办理；不符合《划拨用地目录》的，在符合规划的前提下，由受让方依法依规补缴土地出让价款。
结 语
挂靠开发模式是在特定历史背景下的产物，曾经在一定程度上活跃了东莞经济发展，给市场主体使用土地提供了更多样的渠道，但是在后期也逐渐暴露出该模式的弊端，产生了系列历史遗留问题。为此，东莞市政府曾就不同类型的挂靠开发项目出台了针对性的政策，以求化解挂靠开发的历史遗留问题。此外，对于民事主体之间的挂靠开发关系，还可以探索通过解除挂靠开发协议方式予以多元化处理。
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