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听证是指行政机关在作出行政决定前，听取行政相对人陈述、申辩、质证的法律程序。听证是具体行政行为中听取利害关系人意见的重要法律程序，也是政府科学民主决策的重要手段。
作为土地征收法律程序的一部分，征地听证不仅关系到征地补偿安置方案的公平合法性，更关系到被征地群众的补偿权益保障。2004年，原国土资源部发布的《国土资源听证规定》首次把征地听证工作纳入土地征收法律程序，以保障被征地相关权利人的合法权益。2020年实施的新《土地管理法》从这一目的出发，进一步拓宽了征地听证的事项范围。但是，目前在实践中征地听证依然存在一些难题，亟待破解。
征地听证有哪些法律规定？
依据2004年的《国土资源听证规定》，“拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案”属于依申请听证的范围。其中，第十九条规定“主管部门在报批之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利”，第二十条规定“当事人对本规定第十九条规定的事项要求听证的，主管部门应当组织听证”。2020年修正后的《自然资源听证规定》延续了此规定。
新《土地管理法》在土地征收制度方面作出了重大突破，对听证这一法律程序亦做了修改和调整。新《土地管理法》第四十七条第三款规定：“多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。”
对比《自然资源听证规定》与新《土地管理法》关于征地听证的规定，两者区别主要表现在以下三个方面：
一是听证事项范围。《自然资源听证规定》规定的听证事项为“拟征地项目的补偿标准和安置方案”；新《土地管理法》将这一事项拓展至“征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的”所有问题，扩大了听证事项范围。
二是听证相对人。《自然资源听证规定》表述为“当事人”，一般认为是被征地农村集体经济组织、农村村民或其他权利人；新《土地管理法》规定为“被征地的农村集体经济组织成员”。
三是听证类型。依据《自然资源听证规定》，征地听证类型为依申请听证；新《土地管理法》改为依职权听证，但根据其中“多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的”表述，该听证类型可以视为有条件的依职权听证。
征地听证难在哪儿？
关于征地听证的规定，新《土地管理法》对于《自然资源听证规定》的调整，拓宽了政府与被征地群众协商的途径和渠道，更充分地保障了被征地人民群众的合法权利。但在实践工作中仍面临一些具体问题，特别是听证相对人和听证类型的调整使得征地听证难以操作和落实。
问题一：“多数”条件问题。
“多数”在概念上是指较大的数量，在释义上是说整体中占较大比例的数量，或指半数以上。但如果把多数的概念用定量表示，可能没有具体标准来定义“多数”的概念。“多数”概念的模糊性使得召开征地听证会的条件也较难以把握。依据半数以上原则，假如基数为10，在概念上6就是“多数”；若基数为100，51才算多数，而30并不算“多数”，但在实际数量上也已是“多数”。在征地补偿安置方案公告中，即便有很多数量上的意见，如果达不到“多数”这个条件，地方政府也可以依此规定不组织听证会。这与《自然资源听证规定》中的依申请听证相比，对于被征地群众来说，与政府之间沟通、协商的途径不是拓宽了，反而是缩减了。这显然与立法本意相悖。如何具体把握听证会召开的这个“多数”条件是征地听证实践中的首要问题。
问题二：“被征地农村集体经济组织成员”问题。
关于“农村集体经济组织成员”的资格和认定问题，农业农村部门已有相对明确的标准和办法。在征地听证工作上，这个问题主要涉及两个方面：一是农村集体经济组织成员基数问题。在涉及具体项目征地时，该被征地农村集体经济组织成员基数是以被征地农村集体经济组织的全体成员为基数，还是以被征地具体地块所涉及的农村集体经济组织成员为基数？二是其他利害关系人问题。在征地过程中，涉及相关权利人不属于被征地所在农村集体经济组织成员的，但该权利人作为利害关系人在提出意见或申请听证时，该如何认定和处理？是否可以纳入农村集体经济组织成员范围？这一问题涉及被征地相关权利人的具体补偿权益。
问题三：“申请听证”问题。
在现行征地听证规定下，县级以上地方人民政府可以依据多数被征地农村集体经济组织成员的意见情况，依职权组织召开听证会。但被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人认为征地补偿安置方案不符合法律法规规定并明确提出听证申请时，地方人民政府该如何处理？在现行听证规定下，是按依申请听证受理听证，还是将其纳入“多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的”意见范围？且如果该听证申请的数量达不到地方人民政府组织听证会的“多数”条件时，申请人是否还具有依申请听证的权利？这在征地听证具体工作中缺乏明确的操作口径。
问题四：“组织听证”问题。
在征地听证组织工作中，新《土地管理法》实施前，是依据《自然资源听证规定》组织和实施的，明确由自然资源部门作为主管部门组织听证工作。新法实施后，征地听证会依法由县级以上地方人民政府组织，未明确组织召开听证会的具体部门，导致出现听证会落实主体纷争。有的主张以司法部门为主体，有的主张以行政部门为主体，意见不一，影响了行政工作效率。
“双管齐下”破解难题
从新《土地管理法》修改征地听证规定的立法宗旨出发，为推动征地听证工作更好地依法实施，笔者提出以下工作建议：
一是在征地社会稳定风险评估结果的基础上开展听证工作，充分发挥听证在政府与被征地群众之间的协商沟通渠道作用。在征地听证实践工作中，以正当理由明确提出听证申请的，应当依《自然资源听证规定》组织听证会。此外，对依“多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的”组织听证会的，鉴于“多数”难以确定，笔者建议在实践中结合征地社会稳定风险评估结果，对初始风险等级定级为中风险及以上的，地方人民政府应当组织听证会，给予被征地相关权利人与政府之间更多的沟通渠道和机会，以切实保障被征地群众的合法权利。
二是以行政主管部门为主体组织听证工作，充分发挥听证程序的法律效能。征地听证程序作为政府与被征地群众之间沟通的渠道和路径，其主要目的还是要加强征地事务部门与被征地农村集体经济组织成员或相关权利人之间，对征地补偿政策、标准、口径与被征地权利人的诉求、证据和意见的对证和交流，以便征地相关部门制定和优化征地补偿安置方案。在征地听证工作中，笔者建议以行政主管部门为主体组织征地听证，让被征地群众能更直接地与具体事务机构进行质证和沟通交流，以便于解决问题和吸纳建议，更好发挥征地听证程序的作用。
（作者单位：上海市嘉定区规划土地管理事务中心；山东省郯城县自然资源和规划局）
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