第五十三条：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。
前款规定的规范性文件不含规章。
[释义]本条是关于对有关规范性文件进行附带审查的规定。
一、规定规范性文件附带审查制度的必要性
根据我国宪法和有关法律的规定,行政机关有权制定规范性文件，其体权限是:国务院根据宪法和法律,有权发布决定和命令;国务院各部、委员会根据法律和国务院的行政法规决定命令,在本部门的权限内,发布命令、指示和规章;县级以上地方各级人民政府可以规定行政措施,发布决议和命令;省、自治区直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的市的人民政府,还可以根据法律和国务院的行政法规制定行政规章。乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令。
规范性文件作为行政机关行使行政权的一种方式,对加强行政管理,完善行政法制和提高行政效率,是必要的。但是,也应当看到抽象行政行为在实践中还存在一些问题,损害了公民的合法权益,影响了法制的权威和统一。如规范性文件之间发生冲突的现象时有发生;一些部门、地方受利益驱动,通过制定规范性文件抢权力、争利益,乱发文件,违法规定审批、发证、罚款、收费,严重损害了公民的权利,群众反映强烈。
在修改过程中,对于是否规定对规范性文件的附带审查,存在一些不同意见。有的认为,法院不能对规范性文件进行审查第一,按照宪法和有关法律规定,县级以上各级人民政府有权撤销所属部门和下级人民政府不适当的决定、命令:国务院和各省、自治区、直辖市还就行政机关发布的决定、命令等文件的审查制度作了具体规定。只要县级以上人民政府严格履行职责抽象行政行为存在的问题是可以解决的。第二,抽象行政行为不是针对具体的人作出的,不会直接侵害个人的权利,它只有通过行政行为才会产生危害后果,因此,公民通过对行政行为的复议,就可以保护自己的合法权益。有的意见认为,规范性文件是行政行为的依据和源头,要纠正违法和不当的行政行为,有必要正本清源,从源头开始审查和纠正;现行制度中对规范性文件的监督机制虽然存在,但是没有很好地发挥作用。一些地方、部门乱发文件、乱收费、乱集资,以权谋私等侵犯公民利益的问题严重,公民的合法权益无法得到保障。允许由法院对规范性文件进行附带审查,是社会进步的标志。立法机关经过反复研究论证,规定了规范性文件的附带审查制度。
二、对哪些规定可以提出审查请求
行政机关制定的具有普遍约束力的规定的范围很广,包括国务院制定的行政法规、规章以及规章以下规范性文件。但是,纳人复议审查的只是规章以下的规范性文件,排除了对行政法规和规章的复议审查。这是考虑到行政法规是由国务院制定的,层次较高,根据有关法律的规定,对国务院制定的行政法规、决定和命令,只能由全国人大常委会行使撤销权。规章是由国务院部门、省级人民政府和省会所在地的市人民政府以及国务院批准的较大市的人民政府制定的,根据国务院《法规规章备案条例》,它有一套比较严格的备案审查制度,通过备案审查也能解决问题。现在出现问题多的是规章以下的规范性文件。因此,本条规定公民、法人或者其他组织认为规章以下的规范性文件不合法的,才可以提出审查请求,没有规定可以对行政法规和规章根据申请复议审查。规章以下的规范性文件指本条所列举的国务院部门的规范性文件、地方各级人民政府及其工作部门的规范性文件以及乡、镇人民政府的规定。
三、公民、法人或者其他组织认为规定不合法的,如何提出审查申请
行政机关制定的具有普遍约束力的规定是对不特定的人或事作出的,如果不具体适用到具体的人或事它并不能产生现实的危害,公民、法人或其他组织如果认为它们违反了法律,可以通过其他途径提出和解决。本法规定能够提出审查请求的只是受依据该规范性文件作出的行政行为影响的公民、法人或者其他组织。这样规定也能够避免行政机关陷人不断的纠纷之中此外公民法人或者其他组织还不能单独就规范性文件提出审查请求，必须是在对行政行为提起诉讼时一并提出。昨
法院在案件审理过程中，应当对本条规定的规范性文件进行审查,并可以在判决中对其合法性进行评议,认为其违法的，不中止案件审理,不作为裁判依据。
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