◈案情摘要
黄某向某区政府提出信息公开申请，要求公开其征收片区房屋评估结果及所有分户的补偿结果等信息。某区政府作出政府信息公开答复书，认为黄某要求公开的其片区房屋评估结果涉及个人隐私，在未征得他人同意的前提下不能公开；拆迁安置补偿结果不是政府信息，不适用政府信息公开的有关规定。黄某不服，提起行政诉讼，请求判令某区政府履行信息公开法定义务，按法定方式公开其申请的信息。
◈法律问题
权利人不同意公开房屋征收中有关评估及补偿信息，可否成为绝对豁免行政机关提供信息的事由？
◈不同观点
甲说：可以豁免说
房屋征收中有关评估及补偿信息涉及被征收人的个人隐私。公开此类信息会对被征收人的合法权益造成损害。在被征收人不同意的情况下，行政机关不得公开。
乙说：不可豁免说
房屋征收中有关评估及补偿信息虽涉及被征收人的个人隐私，但不公开此类信息会对公共利益造成重大影响，行政机关不得以被征收人不同意为由拒绝公开。
◈法官会议意见
采乙说
申请人申请公开其所在片区房屋征收中有关评估及补偿信息，行政机关应否予以公开政府信息涉及利益衡量问题。首先，被征收人的房屋评估及补偿信息涉及个人财产，具有私密性，公开信息可能侵害被征收人的隐私权。其次，在房屋征收过程中，坚持公开透明是征收工作的基本要求。必要的信息公开是实现公民知情权、参与权的内在要求，更是实现公平征收的需要。公开此类信息有利于监督公共资金使用的合法性和效益性，监督行政机关履行职能，确保或者提高公务人员的责任心，符合政府信息公开的立法目的。在全面解构了案涉政府信息涉及的利益因素之后，可以得出公开案涉政府信息的公共利益优于被征收人的个人隐私利益，不公开此类信息会对公共利益造成重大影响，案涉政府信息应予公开的结论。
◈意见阐述
一、政府信息的公开范围
（一）政府信息公开的目的
世界上已制定政府信息公开法律的国家多认为，人民对于政府的有效监督来自对国家拥有信息的充分知悉，政府有责任向身为主权者的人民说明其政策决定过程、施政的经过及结果，公开政府信息可以让人民监督政府施政有无违背民意，是否透明、公平，减少政府滥用职权及渎职，增加人民对政府的了解与信赖。例如，美国于1966年6月20日公布的《资讯自由法》确定立法的基本目的为提升行政运作的公开性及确立政府的说明责任，以促进人民参与行政监督。【See U. S. Department of Justice Office of Information and Privacy:Freedom of Information Act Guide & Privacy Actoverview, September 1998 Ed, p.3.】
我国于2019年4月3日公布修订后的《政府信息公开条例》第一条即明示其立法目的为：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，建设法治政府，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”根据此立法目的，政府信息公开有利于满足人民群众信息公开的需要，可以促使政府工作的过程更加透明化，进一步畅通公众对政府的监督渠道，也是建设法治政府的必要手段。该条例第二条将“政府信息”界定为“行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。为实现《政府信息公开条例》的立法目的，行政机关应主动或依申请公开其保有的政府信息。
（二）政府信息公开的范围
基于行政公开、透明化原则，各国对于政府信息公开的范围多秉持“公开为原则，不公开为例外”的基本原则，而有关不公开信息的例外事项是决定信息公开范围的关键点。只有对不予公开的信息作出明确规定，“以公开为原则”才有实现的前提和基础。
为了避免行政机关滥用限制信息公开的条文规避公开政府信息责任或因不当公开信息而侵害个人、国家利益或安全，限制信息公开的规定须符合比例原则、明确性原则与客观性原则。具体而言，一是基于比例原则，对于信息公开限制的范围应局限于“必要最小程度”的范围内。二是基于明确性原则，限制公开的范围必须明白、确定，不能给予行政机关过多的裁量余地。三是基于客观性原则，其判断基准必须客观，以此预防行政机关主观擅断。只有这样，才能准确贯彻政府信息公开的立法本意，亦可避免出现因不当的信息公开行为而使国家安全、个人隐私、商业秘密等受到侵害。
纯粹从技术层面来看，信息公开范围的划定方法已经基本成熟。把世界各国信息公开法中有关的豁免公开条款汇聚起来，进行分析、提炼、归纳，可以得到划定信息公开范围的主要方法：一是信息属性标准，其以信息的属性作为判断标准。不予公开的信息主要是国家秘密信息、个人隐私信息、商业秘密信息等。二是以信息公开可能造成的损害为判断标准，即公开损害标准。其是以公开可能造成的损害作为判断标准，即如果特定信息的公开将造成特定的损害后果，则相应信息可以免于公开。如《瑞士关于行政透明原则的联邦法律》第7条规定，如果查阅官方文件会出现以下情况，则这种查阅权会被限制、迟延或拒绝：严重损害受该法监管的当局或其他立法、行政、司法机关的意见自由形成过程和决策程序；影响当局作出的与其目标一致的具体措施的执行；很可能危害到瑞士的国内外安全…….三是以时间段作为信息不公开的时间标准，规定在特定时间段内信息不公开。【 参见王敬波：《政府信息公开国际视野与中国发展》，法律出版社2016年版，第78～79页】
美国、日本的政府资讯公开法均规定政府所保有的信息，以公开为原则，在公开会危害国家安全、个人隐私、营业秘密及其他国家、行政、个人等的重要利益时才例外加以限制而不予公开。我国2019年修订后的《政府信息公开条例》明确了有关不公开信息的豁免条款。具体情形包括：（1）国家秘密；（2）法律、行政法规禁止公开的政府信息；（3）公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息；【《政府信息公开条例》第十四条规定：“依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，不予公开。”】（4）损害第三方利益的信息；【《政府信息公开条例》第十五条规定：“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。”】（5）内部事务信息；【《政府信息公开条例》第十六条第一款规定：“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。”】（6）过程性信息；（7）行政执法案卷信息；【《政府信息公开条例》第十六条第二款规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”】（8）行政查询事项。【《政府信息公开条例》第三十六条第七项规定：“所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。”】简而言之，当国家安全利益、行政机关行政上的利益或他人重要权益优先于信息公开申请人知悉政府信息的权利时，行政机关可以作出不予公开的决定。审判实践中，审查行政机关不予公开政府信息行为的合法性时，必须先判断被请求公开的政府信息是否具有法律法规限制公开的事由，避免出现因不当或违法公开政府信息造成危害国家安全、妨碍公务管理和政府职能的正常履行或损害他人合法权益的后果。
二、个人隐私的保护
（一）隐私权的概念
近年来，随着大数据分析等科技的迅猛发展，天然具有社会公共属性的个人信息可以轻易地被大量收集、复制、分享及流通，成为重要的社会资源。个人信息被侵害、滥用发生概率大为增加。隐私权亦随之扩大了范围，将“信息隐私权”与“人格自律权（自己决定权）”涵盖在内，即个人、集团或组织关于自己的信息，在何时、以何种方式、至何种程度、传达给他人的自己决定权属于隐私权的范畴。我国《民法典》适应时代发展，其第一千零三十二条明确将隐私界定为“自然人的私人生活安宁和不愿为他人知晓的私密空间、私密活动、私密信息”。同时明确规定“自然人享有隐私权。任何组织或者个人不得以刺探、侵扰、泄露、公开等方式侵害他人的隐私权”。隐私权在我国法律上已经明文化，《民法典》已明确规定隐私权是受保护的人格权。
（二）政府信息公开中的个人隐私保护
鉴于隐私权是维护人性尊严所必要的基本人权，行政机关即使为了满足人民群众知悉政府信息的权利而公开信息，也不得不当侵害个人的隐私权。域外立法多认为行政机关在保障公众知情权而公开或提供政府信息时，对于个人隐私的保护是不可或缺的。在政府信息公开范畴，对于隐私权保护有以下立法例；
一是隐私权型立法例。此种立法以公开为原则，但公开信息有侵害个人隐私时可例外限制公开。
二是个人识别型立法例。日本于1999年5月7日公布的《情报公开法》第5条第1项规定，有关个人资讯，依该当资讯所包含之姓名、出生年月日及其他记述得识别出特定个人者（包括借由与其他比对，得以识别特定个人者），或虽无法识别特定个人，但因公开仍有损害个人权利、利益之虞者，亦明定为限制公开事由。例外可公开的情形为：（1）依法令之规定或惯常行为公开或预定公开者；（2）为保护他人之生命、健康、生活或财产，认为有公开之必要者；（3）与公务员职务执行相关之职务及该当职务执行之内容。换言之，可以识别特定个人的资讯，原则上限制公开。但是有符合上述三项情形中任一条件者，可例外予以公开。
我国采隐私权型立法例。《政府信息公开条例》第十五条明确规定，涉及个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。此规定将侵害个人隐私作为信息不公开的事由，例外予以公开的情形为“第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的”。该条文对于个人隐私的规定较为简略，因此，在《政府信息公开条例》施行过程中，必然面临隐私权及范围的界定问题，而根据我国《民法典》第一千零三十二条规定确定隐私权及其范围是解决此问题的妥当途径。
三、政府信息公开中涉及个人隐私时的利益衡量
因公开个人隐私容易导致第三方合法权益受到损害，是否凡涉及个人隐私，即不须探究公开该信息所造成的侵害是否仅仅属于个人的主观臆测或后果微不足道，都可以限制公开呢？我国《政府信息公开条例》第十五条规定公开涉及个人隐私的政府信息会对第三方合法权益造成损害的，行政机关不得公开。同时，规定可予以公开的例外情形为“第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的”。根据此规定，因为公共利益而有公开必要时，涉及个人隐私的政府信息可例外地予以公开。据此可知，公共利益衡量适用于有关个人隐私的信息公开，公共利益可以作为例外予以公开的事由。
我国《政府信息公开条例》对于个人隐私利益的保护采隐私权型立法，只有第三人同意或不公开会对公共利益造成重大影响的，有关个人隐私信息才例外地予以公开。因不公开涉及个人隐私的信息是否会对公共利益造成重大影响而产生争议时，可从以下方面予以审查。
第一，对申请公开的信息进行全面的利益解构，直至将涉及的利益层层分解至最末端。
第二，判断申请公开的信息是否属于涉及个人隐私的信息。如果属于涉及个人隐私的信息，判断个人隐私利益是否值得保护。
第三，判断公开信息的公共利益是否符合《政府信息公开条例》的立法目的。如果公共利益的内容有助于实现“提高政府工作的透明度，建设法治政府，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”的立法目的，则此公共利益属于“不公开会对公共利益造成重大影响的”范畴，可认为公开信息符合妥当性原则。
第四，寻找有无可替代方法可实现既公开信息，又避免损害个人隐私利益。公开涉及个人隐私的信息如果是实现政府信息公开立法目的的唯一必要手段，可认为公开信息符合必要性原则。如果有其他适当的方式可以达到信息公开的立法目的，不得公开涉及个人隐私的信息。
第五，比较衡量个人隐私权利益与公共利益。列举出与利益衡量相关的因素后予以分析，对涉及的利益进行排序。只有当公开信息所实现的公共利益优于限制公开信息所保护的个人隐私利益时，个人信息才应予以公开。
第六，如果申请公开的政府信息中含有《政府信息公开条例》第三十七条【《政府信息公开条例》第三十七条规定：“申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。”】规定的限制公开或不属于政府信息内容者，依据该条规定的分离原则，行政机关仍应提供可公开部分。在不影响申请人知情权的情况下，可允许行政机关根据具体情况作出合理裁量。
四、本案的利益衡量分析
本案系因国有土地上的房屋征收引发的政府信息公开行政案件，其焦点问题是被征收人的评估及补偿信息是否属于个人隐私而依法免于公开。该问题实质上涉及了保障公众知情权与保护公民隐私权两者发生冲突时的处理规则。
首先，被征收人的评估及补偿信息涉及个人财产，一般属于涉及个人隐私的信息。
其次，在房屋征收过程中，坚持公开透明是征收工作的基本要求，此不但要求征收过程的公开，还要求补偿结果的公开。基于此种考量，《政府信息公开条例》第二十一条规定：“除本条例第二十条规定的政府信息外，设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息；乡（镇）人民政府还应当根据本地方的具体情况，主动公开贯彻落实农业农村政策、农田水利工程建设运营、农村土地承包经营权流转、宅基地使用情况审核、土地征收、房屋征收、筹资筹劳、社会救助等方面的政府信息。”《国有征补条例》第二十九条第一款规定：“房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布”。《评估办法》第十六条规定：“房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。”因此，被征收人要求公开相关评估及补偿信息涉及的公共利益符合《政府信息公开条例》的立法目的。
最后，通过公布评估、补偿信息，主动将政府的征收补偿公之于众，自觉接受公众监督，在保证补偿公平的同时，可以有效杜绝征收行为中的违法、违纪行为。比较衡量被征收人的隐私权及公民的知情权、监督权，知情权与监督权应该受到充分尊重，公开相关政府信息的请求应当得到支持，应当根据比例原则，通过被征收人让渡部分个人信息的方式优先保护与公共利益相关的知情权、监督权，相关政府信息的公开不应也不必以权利人的同意为前提。在不影响被征收人知情权和参与权的情况下，评估及补偿信息如何公开、具体公开什么内容等问题，应当允许行政机关根据具体情况作出合理裁量。
——（撰写人：张艳）
来源：最高人民法院行政庭编著《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要（第二辑）》。本文系“津法善行”与“行政法实务”公众号号编辑倾心整理，转载请予以注明！
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