政府代部门作出政府信息公开申请答复
——李某某不服某县人民政府政府信息公开答复案
基本案情及处理结果
基本案情：2022年7月5日，申请人李某某向某县自然资源和规划局申请公开某民营医院非法占地及行政处理的相关信息，自然资源和规划局作出《政府信息公开告知书》，告知其向被申请人该县县政府提出政府信息公开申请，被申请人受理了李某某的政府信息公开申请，组织该县自规局等部门共同研究后，以政府名义作出《政府信息公开申请答复书》，答复：李某某申请公开的第1项信息不存在，第2项信息系自然资源和规划局在履行行政管理职能过程中形成的行政执法案卷信息，不予公开。李某某对被申请人作出的答复不服，提起行政复议申请。
处理结果：被申请人作出的答复认定事实情清楚、适用法律正确，予以维持。
争议问题
县政府代部门作出政府信息公开答复是否违反法律规定？应当如何作出行政复议决定？
分歧观点
1.县政府作出《答复书》违反《政府信息公开条例》第三十六条第五项规定“所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式”，应当确认违法。
2.自然资源和规划局属于县政府组成部门，县政府对部门职权具有包容性和涵盖性，政府作出答复虽然不是最适当主体，但是在部门推脱答复责任后，同级政府对申请人作出答复属于积极履职、维护申请人利益的行为，不应当认定超越职权，也并不违反法律规定。支持县政府作出答复的行为有利于实质性化解行政争议。
评析意见
笔者同意第二种观点。笔者认为，关于本案的处理，作出予以维持的行政复议决定是最为恰当的。自然资源和规划局属于县政府组成部门，县政府对部门职权具有包容性和涵盖性，政府代部门履行政府信息公开答复义务不应当认定超越职权，不违反法律规定；政府作出答复虽然不是最适当主体，但是在部门推脱答复责任后，同级政府对申请人作出答复属于积极履职、维护申请人利益的行为，支持县政府作出答复的行为有利于实质性化解行政争议。
下面，笔者就从地方政府组织体制、政府信息公开制度和行政复议法制度三个角度进行分析。
一、根据地方政府组成和管理体制，县政府有权代其组成部门履行法定职责。
超越职权在实践中主要表现为下级机关行驶了上级机关的职权、内设机构或派出机构设定或派出机关的职权、行驶了某机关行驶了同级其他机关的职权，由于上级机关对下级机关通常有管理、指导和监督的权力，甚至纠正、改变下级机关不当做法的权力，除非法律明确将某项行政职权赋予某行政机关，其他任何机关不得形式，实践中极少认定上级机关对下级机构成超越职权。尤其是，政府在特定情形下以维护行政相对人利益和积极履行行政职责为目的，代部门履行法律义务的情形，依法不应当被认定为超越职权。
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府根据工作需要设立必要的工作部门，县级以上人民政府可以改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示。
根据前述规定，部门行使的职权属于同级政府整体职权的组成，政府对其组成部门的处理决定有直接纠正的权力。在没有法律明确的、强制性的规定的前提下，政府代部门履行法定职责，不违反法律规定，不构成超越职权。
本案中，在自然资源和规划局怠于履行职责并作出不当答复的情况下，县政府组织自然资源和规划局等相关部门进行研究，形成答复草案，以县政府名义予以答复，合法有效。
二、政府信息公开法律制度中未禁止政府代其所属部门履行政府信息公开职责。
《政府信息公开条例》第一条规定，为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。可见，政府信息公开制度的目的在于保障公民参与行政管理的宪法权利，保障公民的知情权，推进建设建设阳光、透明、法治的服务型政府。政府依法公开政府信息属于行政机关法定职责。对于政府信息公开事务，无论是主动公开还是依申请公开，均属于行政机关的法定职责，而非特定权力。政府信息公开机构的规定和划分，是为了明确该行政机关的法定职责，而非赋予其法定权力。《政府信息公开条例》规定：行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。
在实践中，最常见的是行政机关不履行政府信息公开职责或者行政信息公开答复内容不合法，在政府信息公开领域，发生超越职权的情形是不符合实践逻辑的。本案中，自然资源和规划局属于县政府组成部门，县政府公开其组成部门制作或保管的政府信息，不应当认定为违反《政府信息公开条例》的规定。
三、纵观维持、撤销、变更、确认违法这几类行政复议决定，予以维持是最适当的。
根据行政复议法及其实施条例规定，具体行政行为有下列情形之一的：主要事实不清和证据不足的、适用依据错误的、违反法定程序的、超越或者滥用职权的、具体行政行为明显不当的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；
国务院办公厅转发的司法部《关于审理政府信息公开行政复议案件若干问题指导意见》对重点审查的几类事项和应当予以撤销、确认违法和变更的几类情形，也均不包括政府代部门作出答复这类情况，但明确规定：被申请人完整、准确地提供了该政府信息，应当予以维持。根据前述规定，县政府代部门作出行政信息公开答复，内容合法适当，显然不应当决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。
由此可见，政府代部门履行答复职责，不应以超越职权或者主体不合法予以否定，而应当把注意力放在答复内容和程序上。本案中，县政府在自然资源和规划局怠于履职的情况下，积极作为，组织相关部门进行研究后，向政府信息公开申请人作出答复，属于履行政府信息公开职责，维护公民合法权利的作法。若如果机械的适用《政府信息公开条例》第三十六条第五项规定，认为县政府应当告知告知申请人向自然资源和规划局申请，实际上会造成政府和部门“互踢皮球”、推诿扯皮的局面，既不能实现政府信息公开制度的目的，保障申请人的法定权利，还会引起更多复议或诉讼。支持县政府的答复行为有助于实质性化解行政争议，因此，作出撤销或确认违法的决定均不适当，应当予以维持。
问题延伸
1.政府代部门履行答复职责不属于政府的法定义务，若申请人因政府未予答复其关于部门制作或保管的政府信息的公开申请而提起复议，不应获得支持。
2.行政机关对保存的其他行政机关制作的信息，也没有公开的义务。——(2012)浙行终字第196号“马守英诉杭州市人民政府不履行政府信息公开法定职责案”
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