对土地制度改革的几点思考 |
国土资源网 (2010年12月21日 13:10) |
□ 国务院发展研究中心研究员 刘守英 在短短30多年里,中国成为世界第二大经济体和世界第一大出口国。而中国独特的土地制度,包括产权制度和管理制度,是创造这个经 济奇迹的秘密。 政府垄断、非市场配置和管经合一”。这一套制度,不仅让我们避开了因土地稀缺性可能形成的发展短腿,而且让土地扮演了经济高速发展 的发动机角色。不管舆论对这一体制如何批判,过去30年它对我国社会经济发展的积极作用必须积极肯定。具体表现:一是土地支撑高速工 业化和出口导向工业的发展。地方政府以土地招商引资,地方财力补贴工业用地的成本来降低工业企业的生产成本,为工业的高速推进提供 便利。二是土地资本显化以后,助推快速城市化。城市用地实行有偿使用和经营性用地招拍挂政策,加速实现土地从资源、资产到资本的转 化,使地方政府的财政能够获得土地资本化的最大收益,实现城市投资所需要的巨额资金。 源高消耗来匹配,土地的高消费表现得最为明显。在发展的早期阶段,由于资本稀缺和劳动力就业压力大,土地资源紧缺还没有那么大,环 境还有承受能力,我们采取传统的增长模式,正面效应是主要的。但是随着高增长的持续,土地资源难以为继,生产环境不堪重负,投资消 费比重拉大,增长与发展严重失衡,社会不公平加剧,外贸顺差拉大,国际收支不平衡加大,继续沿用旧增长模式,遇到的挑战会越来越大 ,而靠土地来保证增长的机制也面临改变。 沿用传统模式,就不会想办法转变发展方式。这一套制度形成的土地利用方式,如果不主动破解,将会妨碍社会科学发展,产生社会全面可 持续发展的深层次问题。地方政府靠土地抵押融资可能会对发展带来的风险已经显现,今年更成为全社会一个热点,这是因为一方面存在巨 大的财政和金融风险,另一方面经济发展和地方政府财政对土地出让机制的高度依赖,造成地方政府行为的扭曲。 有。用途管制在这一套体系下实际上是变成了软约束。要摆好这三者之间的关系,核心是国土规划工作。只有以空间和功能管制为核心的国 土规划,才能将这三者统一起来,才有所有制平等准入的问题。 ,通过土地的抵押融资来进行城市的建设。这一套模式存在很大的问题,比如城乡接合部再这样推进,整个社会的成本会非常高。二是在政 府主导的城市化模式下,农民自发利用剩余的土地,自发的城市化模式。这一套模式解决了外地人口流入城市的居住问题,也实现了城乡接 合部农民参与土地其他收益分享。它的问题,是因为不在规划之内,完全是自发的,和整个城市规划体系完全是分割的。城市病的绵延,城 中村土地收益分配不公和农民强建房子,导致城市的无序发展。三是北京这两年一直在探索“政府主导,农民主体的城市化”。它的做法, 是政府主动通过规划的修编,将农民现有的发展空间纳入城市一体的发展空间,把剩余土地收益全部用来解决城乡接合部地区农民彻底城市 化的问题。 地进入市场的规则。 权的公平补偿,终期目标就是市场价格补偿。 剥离出去。 ,成立专门的国有土地的公司等经济组织,把需要经营的国有土地交给他们来参与市场运作,或者转让出租或者入股负有保值的责任,并向 国家财政上缴土地财政收入。 出让收入,应该进入与政府财产相分离的专门账户,有专门的机构统一管理。土地出让收入的使用,应该经过本级人民代表大会审批。
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