把握政策准确定性 保质保量完成工作

——就推进2011年度土地矿产卫片执法检查专访国土资源部执法监察局有关负责人

 

　　近日，国土资源部向各地发放了2011年度土地矿产卫片执法检查数据，并组织了矿产疑似违法图斑实地督查，各项工作稳步推进。

　　当前，卫片执法检查遇到很多新情况、新问题，特别是一些政策、技术问题亟待厘清。本报记者就土地卫片执法检查需要重申的4条政策、矿产疑似违法图斑的定性和整改查处、严肃卫片执法检查纪律等问题专访了国土资源部执法监察局有关负责人。

　　□本报记者  刘振国

 

重申四条政策

　明年取消“6·30”政策，重点工程违法用地计入占用耕地面积，土地疑似违法图斑不得认定为实地伪变化，除国土资源部认定外不存在“往年批而未用”地块

　　问:从今年开始，国土资源部多次强调取消“6·30”政策，请问如何理解这项政策?

　　答:国土资源部《关于开展2011年度土地矿产卫片执法检查工作的通知》(以下简称《通知》)规定:“2012年6月30日前，违法用地已经整改查处，依法对人、对事作出处理并且办理了农用地转用审批手续，或已经拆除复耕到位，消除违法状态，所涉及的耕地面积，在实施责任追究时，不计人违法占用耕地面积比例。”

　　虽然这项政策的内容与去年相同，但今年具体要求更加明确:一是拆除复耕到位情况，由上一级国土资源主管部门负责组织认定，出具证明文件，并与拆除前和拆除复耕后的实地照片一并纸质归档备查;在督查和验收时，如发现归档中的照片与实地不一致的，将以弄虚作假论处，并严肃追究相关责任人的责任。二是对于6月30日前补办手续的违法用地，必须在已经整改查处，依法对人、对事作出处理后才能补办;未经查处到位即补办手续的，要严格按照15号令第七条第二项“明知建设项目用地涉嫌违反土地管理规定，尚未依法处理，仍为其办理用地审批、颁发土地证书的”规定，追究有关责任人的责任。

　　这里还要特别强调两点:第一，考虑到土地卫片执法检查数据下发比原定时间有所推迟，国土资源部决定将2011年度土地矿产卫片执法检查工作整体推迟一个月，但“6·30”补办用地手续和拆除复耕政策的时间节点保持不变。第二，“6·30”政策今年是最后一年实行。为树立正确导向，督促各地依法依规管地用地，国土资源部决定明年取消“6·30”政策。各地要主动向地方政府汇报、宣传，在认真做好2011年度卫片执法检查工作的同时，对发生在2012年度的违法用地抓紧处理。

　　问:国家和省级重点工程违法用地，今年计入违法占用耕地的面积，应如何把握这条政策?

　答:对于重点工程违法用地，各地要准确把握将市、县政府履职情况“作为情节区别对待”的政策。

　　《通知》明确规定:“国家和省级重点工程项目违法占用耕地的面积必须计人所在市、县违法占用耕地的面积。在实施责任追究时，根据市、县政府在用地监管和报批过程中履行职责情况，作为情节区别对待。同时，要根据个案情况，依法追究违法用地单位及相关职能部门责任人的责任。”这与以往是不同的。在2009、2010两个年度中，如果履职到位，是直接将相关违法占用耕地面积予以扣除后进行比例核算，再根据核算的结果确定责任追究对象。而今年考虑到国土资源部已与交通部、铁道部分别下发了文件，规范了相关用地行为等情况，便作了调整。在确定2011年度责任追究对象时，无论是否履职，重点工程所涉及的违法占用耕地面积都不予扣除，而是在确定责任追究对象后，在落实责任追究时，将履职情况作为量纪的情节予以考虑，根据履职的具体情况给予从轻、从重或减轻的处分。

　　问:在国土资源部发放土地卫片执法检查数据时，个别地方仍然提出在信息系统中保留实地伪变化选项，而《通知》明确今年取消这一选项，应如何理解?

　　答:《通知》规定:“2011年度土地卫片执法检查下发的疑似违法图斑是经土地变更调查已经认定的年度新增建设用地，核查后不得认定为实地伪变化。在土地矿产卫片执法检查信息系统中取消实地伪变化填报选项。”

　　这里需要重申，今年的土地卫片执法检查是第一次完全意义上同年度土地变更调查工作相衔接，发给各地的卫片数据是经过土地变更调查以及国家级核查后形成的土地变更调查新增建设用地成果。对于实地伪变化问题，应该且已经在年度土地变更调查工作阶段中予以解决，今年卫片执法检查不存在实地伪变化问题，也不会在系统中设定实地伪变化填报选项。国土资源部发放的卫片图斑，在核查结束后要么是合法用地，要么是违法用地。

　　问:在第二次全国土地调查中，国土资源部已经对“往年批而未用”地块进行审查核减，现在各地又提出一些“往年批而未用”地块，对于其合法性应如何认定?

　　答:“二调”时，国土资源部开展了“往年批而未用”土地的核查。需要明确指出，除国土资源部认定的结果外，不存在其他“往年批而未用”地块。

对于在“二调”中经国土资源部审查后核减的“批而未用”地块的合法性认定，国土资源部在2011年下发的《关于2010年度土地矿产卫片执法检查若干问题的通知》中已经明确，这一政策在2011年度卫片执法检查中继续沿用。在2011年度实际建设占用，纳人2011年度卫片执法检查的这类地块，如没有重新依法依规办理建设用地审批手续，按违法用地认定。如果有些地方认为“二调”时申报、认定的结果有误，要求更正的，由地方举证，经省级国土资源主管部门初审同意后报国土资源部审定，国土资源部审核通过后方予以认可。

 

准确判定违法

国发47号文后擅自开展的增减挂钩项目一律按违法用地认定，有勘查开采许可证但不符合许可权限范围的矿产疑似违法图斑按违法图斑判定

　　问:对于城乡建设用地增减挂钩试点项目用地的合法性，应如何认定?

　　答:在2010年度土地矿产卫片执法检查工作中，由于国土资源部正按国务院部署开展城乡建设用地增减挂钩试点项目的清理工作，相关用地未纳人卫片执法检查。在2011年度卫片执法检查工作中，《通知》已明确将其纳人检查。属于经国土资源部批准，在国土资源部下达的增减挂钩指标规模内开展试点，并严格按照有关规定进行管理的，按照合法用地认定;在国务院《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》，即国发47号文件下发前自行开展的，已经进行清理并按有关规定进行整改和上图人库，经国土资源部审定的，按照合法用地认定;整改不合格，未经国土资源部审定的，按照违法用地认定;国发47号文后擅自开展的增减挂钩项目一律按违法用地认定。

　　问:有地方反映批准文件的地类面积与土地变更调查数据中的地类面积不一致，这类问题应如何处理?

　　答:近几年，由于各地报批用地时采用的地类数据不一，有的是用“二调”前的地类数据，有的是用“二调”的成果数据，导致对同一位置的用地，批准文件的地类面积与土地变更调查数据中地类面积(特别是耕地面积)不一致。对此，国土资源部明确，在2011年度土地矿产卫片执法检查中，填报疑似违法图斑的地类面积时，以国土资源部下发的年度土地变更调查成果中的地类面积为准，批准文件上的地类面积与下发的面积不一致的，不得填写批准文件上的地类面积。

　　问:对于违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地面积的比例计算，地方非常关注，今年需要注意哪些问题?

　　答:总体上讲，计算违法占用耕地面积比例时，分子以土地卫片执法检查成果为准，采用的是土地卫片执法检查最终确定的违法占用耕地面积;分母从年度土地变更调查成果中提取，采用的是土地变更调查成果中“本年批准本年建设”、“本年未批先建”和“往年批准当年实地已建设”三类图斑占用耕地的面积。

　　另外，有3个问题需要注意:一是国土资源部正在检查核实的遥感影像问题图斑没有体现在土地变更调查成果中，一旦核实后认定为新增建设用地的，必须计人比例核算;二是在实施责任追究时，按照国土资源部《通知》规定的政策界限，不计人违法占用耕地面积比例的相关用地耕地面积，是分子、分母同时不计人;三是《通知》的附表4《实际占用的新增建设用地统计汇总表》在信息系统中将有所调整，以系统最终设定的表格为准，调整后的表格将反映用于统计、排序的分子、分母以及违法占用耕地面积比例，具体内容将在信息系统上线应用后在培训时详细讲解。

　　问:有的地方对矿产资源的理解存在分歧，进而影响了图斑定性，应如何说明?

　　答:这一点有关法律政策非常清楚。矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源，矿种和分类见《矿产资源法实施细则》所附《矿产资源分类细目》。特别需要说明的是，砂、石、黏土也是矿产资源。

　　一些地方对矿产疑似违法图斑的定性不够准确，我强调几点:

　　就矿产图斑伪变化的判断，一是确定属于伪变化的，主要包括:(1)矿产品加工点，(2)选矿厂、洗矿厂、尾矿库，(3)矿山企业的生活设施用地，(4)堆放场地(垃圾、弃土、废渣、废石、煤、料等)，(5)塌陷、自然崩塌、山体滑坡，(6)历史违法，2011年内没有发生开采行为，且附近无开采行为的。二是确定不属于伪变化的，主要包括:(1)废弃矿山，(2)矿山关闭，(3)矿山整治，(4)矿山因违法被查处、整改而停止，(5)平时开采，调查时不开采。但是需要注意，上述行为是在2011年期间发生的。三是可能属于伪变化的，主要包括:(1)土地开垦、土地整理、荒山荒坡治理、河道治理，(2)矿山环境恢复治理，(3)地质灾害治理，排除安全隐患，(4)建设工程施工区(如机场、公路、铁路)，取土、采石，(5)挖塘、削坡，(6)井田灭火。还有需要进一步实地调查的，主要包括:是否存在开采矿产资源的行为，是否存在将采出的矿产品投人流通领域(即进行销售)。

　　关于矿产图斑合法的判定。合法图斑是指持有勘查许可证、采矿许可证，并且按照勘查许可证、采矿许可证批准的内容进行勘查、开采矿产资源的。但是，以下三种情形也可判定为合法图斑:一是允许个人采挖零星分散资源，主要是用作普通建筑材料的砂、石、黏土以及为生活自用采挖少量矿产;二是建设单位因工程施工而动用砂、石、土，但不将其投人流通领域以获取矿产品营利为目的，或就地采挖砂、石、土用于公益性建设的，不办理采矿许可证，其中因工程“施工”和“就地”是指在工程建设项目批准占地范围内，因工程需要动用或采挖砂、石、土用于本工程建设;三是对于勘查许可证、采矿许可证有效期届满，矿业权人依法办理延续登记且登记机关受理的，涉及的矿产卫片图斑判定为合法图斑。

　　关于矿产图斑违法的判定。违法勘查开采矿产资源是指未取得勘查许可证、采矿许可证擅自勘查、开采矿产资源的行为。违法勘查开采矿产资源涉及的矿产卫片图斑判定为违法图斑:一是无证擅自勘查、开采;二是有证，但勘查、开采的主体、矿种、开采方式、矿区范围、有效期等不符合许可的权限范围。

　　问:对于矿产违法图斑的整改查处，以什么标准衡量?

　　答:主要是两点:一是采取立案处理的，要做到“六个该”:该责令停工、退回的要停工、退回到位，该没收矿产品的要没收到位，该收缴违法所得的要收缴到位，该收缴罚款的要收缴到位，该赔偿损失的要赔偿到位，该追究责任人责任的要追究到位;二是采取非立案处理的，要做到违法采矿现场不留人员、不留设备、不留地面建筑设施、毁闭井硐等。

　　问:为督促各地整改查处到位，国土资源部采取了哪些措施?

答:一是实地督查。6月中旬，国土资源部组织7个督查组，对14个省的矿产疑似违法图斑进行了实地督查，基本掌握了情况，发现了存在的问题，促进了地方的整改查处。督查中发现的问题，将作为国土资源部开展2011年度矿产卫片执法检查验收工作和通报约谈的基础，并选取部分典型案件公开挂牌督办。目前，各省也正在组织开展实地督查。二是加强数据审核，由市、省、部逐级进行审核，确保数据真实准确。三是开展验收，严格验收标准。四是开展警示约谈。

 

严肃工作纪律

 

国土资源部将对遥感影像显示的用地图斑进行检查核实，防范和杜绝疏忽大意、打“擦边球”、弄虚作假等现象

　　问:2011年度土地卫片执法检查直接使用了土地变更调查成果，但遥感影像仍然显示一些地方存在没有纳入变更的新增建设用地图斑，对此将如何处理?

　　答:不错，按照《通知》要求，我们直接使用土地变更调查成果，只对2011年度土地变更调查中已经确认为新增建设用地中的疑似违法用地进行检查和查处，对未被确认为新增建设用地的图斑没有纳人检查范围。但是，地方在上报土地变更调查成果后，我们通过遥感影像又发现了一些图斑，地方对此既没有合理解释，又拒不作为年度新增建设用地予以变更，最终全国仍有几十万亩的该类图斑。

　　拒不变更的原因有很多，其中一个是部分该类图斑没有依法办理农用地转用审批，迫于约谈、责任追究的压力，这些地方不愿变更，或者希望等拿到批准文件后按照合法用地变更。对于这类图斑，如果放任不管，会导致两个问题:一是可能成为地方逃避监管的制度漏洞，将进一步助长瞒报新增建设用地以及未批先建等违法用地行为，影响土地变更调查和卫片执法检查成果的真实性;二是问题图斑中的违法用地如果不纳人2011年度卫片执法检查，滚动到下一年度再查处，不仅影响查处效果，而且会给落实责任追究工作带来难度。基于这一考虑，为确保土地卫片执法检查工作的全面、公平和严肃，国土资源部研究决定对问题图斑再开展一次检查核实。

　　对此，国土资源部发出了《关于进一步检查核实遥感影像问题图斑做好土地变更调查与2011年度土地卫片执法检查衔接工作的通知》，检查核实分为3个阶段:一是地方自查，这实际上是再给地方一次机会;二是面对面对接，请经过国土资源部内业审核发现问题较多的地方来京当面汇报解释;三是对经过前两个阶段确认按照新增建设用地变更的图斑，国土资源部将补充下发纳人卫片执法检查，对不予变更又没有提供充分的举证材料，且当面汇报时又拿不出合理解释的图斑，国土资源部将从全国抽调力量进行实地检查。

　　关于实地检查要强调几点:第一，实地检查不仅确认问题图斑是不是新增建设用地，而且将一并核实图斑的合法性;第二，经国土资源部实地检查发现问题图斑确实属于违法用地的，如相关地区存在隐瞒不报、压案不查的问题，将依据15号令第三条第三款“对违反土地管理规定行为不制止、不组织查处的”规定，追究有关地方人民政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员的责任;第三，有关用地违法占用的耕地面积，在约谈排序和实施责任追究时，直接计人2011年度土地卫片执法检查结果;第四，相关地区在国土资源部开展数据审核、督查、验收时将直接作为重点地区;第五，相关地区在开展警示约谈和责任追究工作中也将作为重点地区予以严肃处理。

　　因此，请各地一定要严肃对待问题图斑检查核实工作，对确属新增建设用地的要在自查和对接两个阶段就主动变更，如果纳人实地检查范围将会更被动。

　　问:土地卫片执法检查数据中的疑似违法图斑的实际面积都大于1亩，那么小于1亩的如何处理?

　　答:这主要是为了突出重点，减少图斑核查的工作量。对于小于1亩的图斑，属于违法用地的，地方应作为日常执法检查认真查处。另外，对于2010年度已经纳人卫片执法检查的“Y”图斑，也就是疑似新增建设用地图斑，在2011年度没有下发，也不纳人检查。而且，目前发放的卫片数据不是全部，遥感影像问题图斑检查核实后将补充到检查中，与目前已经下发的疑似违法用地图斑一并作为检查对象。

　　问:有些地方存在县级行政区域界线发生调整，土地变更调查的工作单元与土地管理实际权限存在不一致等问题，在实际填报单元中应如何调整?

　　答:按照权责一致的原则，为确保警示约谈和责任追究的公平、严肃，国土资源部经过慎重研究，决定对数据填报单元再进行一次调查。目前，各地已经将调整的情况报国土资源部，国土资源部正在进行审核，将按照审核后予以确认的单元在土地卫片执法检查信息系统中予以设定。这次设定以后，任何地方不得再提出调整问题，国土资源部将一律不予受理。建议存在数据填报单元调整情况的地方，抓紧按照土地变更调查的有关要求，按照规定的程序上报调整土地变更调查单元，避免在明年卫片执法检查中再向国土资源部提出调整数据填报单元问题。

　　今年在核算违法用地的比例时，对于新增建设用地总量这个分母，原定的是直接采用土地变更调查的数据，但填报单元进行调整后，与土地变更调查单元不一致的地方，将涉及2011年度新增建设用地总量要调整的问题。土地变更调查的相关数据已经在下发卫片执法检查数据时一并下发给各地，请涉及填报单元调整的地方根据实际辖区范围，按照宗地进行调整。

　　另外，由于工作方式和政策要求发生了很大变化，国土资源部已经对信息系统作了相应的升级、改造。目前，国土资源部信息中心正在抓紧开展信息系统相关软件的开发工作，待测试完成后，国土资源部将尽快上线应用，并组织专门的培训。

　　问:在上报数据等工作中，需要防范和杜绝哪些问题?

　　答:主要是数据不真实、不准确，制止、查处不及时和查处整改不到位等两大类问题。

　问:是什么原因导致这些问题?

　　答:三个原因:一是工作不细致、不认真，疏忽大意，主要是数据填报时错填、漏填，填报不规范;二是政策把握尺度过宽，打“擦边球”，甚至钻空子，主要包括实地伪变化认定过宽，临时用地管理不规范，历史违法用地、增补图斑把关不严，合法用地认定不准，重点工程履职情况不实等;三是人为故意、弄虚作假，主要是冒用合法用地批文，填报假时间甚至伪造证明材料，填报假面积，虚假拆除复耕，重复增补图斑等。

　　问:对违法用地制止、查处不及时、对事对人处理不到位有哪些情况?

　　答:主要有3种情况:一是制止、查处不及时，一些地方等卫片数据发下去，一看纳人卫片执法检查才去查，此时违法用地可能已经发生很久;二是没有依法查处，有的未严格依法作出行政处罚甚至以罚代法，有的在违法用地未依法处理到位的情况下即批准补办用地手续;三是拆除复耕不到位，有的把整宗违法用地进行拆分，将不愿或不易拆除的部分按违法用地填报，只是将圈建范围内已推土但未建有建筑物的或容易拆除的部分按拆除复耕填报，有的虽然拆除复耕但并未退还土地，仍由违法用地单位控制，有的拆除复耕只进行了建筑物拆除或场地平整，没有恢复耕作层，没有达到耕种的条件。

　　问:从时间上看，卫片执法检查已进入攻坚阶段，在组织部署上各地要做哪些工作?

答:首先要迅速行动，集中力量组织核查整改，做到部署、领导、人员三到位，做到“六个该”:该没收的要没收，该拆除的要拆除，该罚款的要罚款，该申请法院强制执行的要申请强制执行，该向纪检监察机关提出处分建议的要提出处分建议，该移送司法机关追究刑事责任的要移送;其次，要准确把握“6·30”政策，争取主动，有效遏制2012年度新增违法用地;再次，认真学习，认真组织核查，准确定性，严格依法依规进行整改查处，省级国土资源主管部门要加强督导检查，确保7月31日前上报数据，保质保量完成工作;最后，统筹协调，发挥卫片执法检查综合效应。各地可以借鉴黑龙江、广西等省(区)的做法，开展省级警示约谈，建立激励约束机制，将卫片执法检查工作与计划指标分配、用地审批、年度考核以及评优等工作挂钩，并加强同法院、检察、公安、监察等相关部门的协调联动，积极推动执法监管共同责任机制建设。