收回闲置土地的依据
1、《土地管理法》第37条第1款：“……一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种”。
2、《城市房地产管理法》第19条：“……在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿”；《城市房地产管理法》第21条第2款：“……土地使用权由国家无偿收回”；《城市房地产管理法》第25条：“……满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府，政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”。
3、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款：“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚”。
4《国有土地使用权出让合同》和《国有土地使用权出让合同补充协议》中，除对上述法定事项相应规定外，《补充协议》第八条明确：“因受让人自身原因减少项目投资数额，而导致部分建设用地空闲，但具备分割条件，并能重新用于开发建设的，受让人须在完成建设前90日内向出让人提供相应面积建设用地申请……”。第十七条明确“在出让期限内，受让人要求改变《出让合同》规定的土地用途等使用条件的……”，可由出让人收回土地使用权后，依法重新出让。
由此可见，《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《出让合同》及《出让合同补充协议》对国有土地使用权的收回的几种情形都作了相应的规定。
收回的性质
《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让条例》、规定了多种“收回土地使用权”的情形，其中既有作为“土地违法案件”给予行政处罚的“收回”，也有土地使用权期满的“收回”，还有作为其他法定事由的“收回”。
1、行政处罚的“收回”
行政处罚的“收回”，是指因土地使用者违反了法律法规禁止性规定，被人民政府或土地行政主管部门依照法律法规的规定收回土地使用权。这种“收回”，首先，是因为土地使用者发生了法律法规禁止的行为，其次，法律法规规定，对这种违反法律法规的行为必须给予无偿收回土地使用权的惩处。
《城市房地产管理法》第25条的“收回”，是土地使用者违反了“必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地”的规定，都属于行政处罚的“收回”，上述第一宗土地使用权的收回就是属于此类；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款的“收回”，该条款本身已明确是“处罚”。
2、土地使用权期满的“收回”
土地使用权期满的“收回”，是指出让的国有土地使用权期满后，由于土地使用者未申请续期，或者虽申请续期但未获批准，依照出让合同的约定，土地使用权由国家无偿收回。《土地管理法》第58条第1款第3项、《城市房地产管理法》第21条第2款、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条的“收回”，属于土地使用权期满的“收回”。
3、其他法定事由的“收回”
其他依法定事由的“收回”，是指土地使用者在没有违反法律法规禁止性规定的情况下，因发生某种法律法规规定应当收回土地使用权的事件，而被土地行政主管部门收回土地使用权，上述第二宗的收回为此类。
其他非法定事由的收回
受让人的原因，需向出让人交回土地使用权的情形。
收回的补偿
土地使用权是“无偿”收回还是“有偿”收回，《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的相关条款已作了明确的规定。这里讨论的，是在不同情形下收回土地使用权时，“无偿”和“有偿”是否应当包括土地使用者已经支付的土地取得实际成本费用，以及该土地已产生的土地增值的归属。这要具体情况具体分析。
1、行政处罚的“收回”，作为对土地使用者违法行为的惩罚措施，从理论上讲，不应向其支付任何费用，即“无偿”收回。但土地征收补偿费作为土地所有权“转权”、征地规费、税费作为土地“变类”过程中的支出费用，笔者认为，应按土地使用者取得土地时出让金中上述“转权”、“变类”的实际支付的成本费用，并考虑一定的资金占用利息，由政府返还。而对其它部分的出让金，在行政处罚“收回”土地使用权的情形下，不应返还。
2、土地使用权期满的“收回”，由于是依据《土地使用权出让合同》的约定收回土地使用权，因此不应向其支付任何费用。但对因购买商品房而取得土地使用权的购房人另外，因《物权法》第149条已作明确规定。
3、其他法定事由的“收回”，根据收回时地上建筑物、其它附着物的价值、剩余年期的土地使用权价值（含该用途的土地增值收益）给予相应的补偿。
4其它非法定事由的“收回”
按照出让合同的约定，由受让人交还土地使用权，并由出让人按约定补偿。
因此，“有偿”收回和“无偿”收回的主要区别在于土地增值的归属；“无偿”收回并非绝对的“无偿”，应区别不同情形区别对待。
面临的矛盾
1、收回土地使用权的批准机关难界定
根据《土地管理法》第37条规定，收回土地使用权需报经原批准用地的人民政府批准。问题是，土地审批为三次批准，第一次是农用地转用审批，第二次为征收审批，第三次为具体建设项目用地审批。虽然第一次审批和第二次审批在某些情况下可以“同时办理，但也有分别审批的法定情形。在三次审批且批准权不一致的情况下，原批准用地的人民政府，究竟是指哪次审批的人民政府？
2、收回土地使用权的实施主体不一致
根据《土地管理法》第37条第1款、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款以及《基本农田保护条例》第18条规定，收回土地使用权的实施主体为县级以上的人民政府。而与此同时，《土地管理法》第58条第1款、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款、《闲置土地处理办法》第5条规定，收回土地使用权的实施主体为土地行政主管部门，以及《城市房地产管理法》第21条第2款规定，收回土地使用权的实施主体为国家无偿收回，究竟是哪个部门呢？不得而知。
3、收回土地使用权的法律文书不统一
收回土地使用权的法律文书，《闲置土地处置办法》第5条规定是“下达《收回国有土地使用权决定书》”。笔者认为，对于土地使用权期满的“收回”和其他法定事由的“收回”，使用《收回国有土地使用权决定书》是适当的。但是，对于因土地使用者违反法律法规禁止性规定，即被作为行政处罚的“收回”，使用《收回国有土地使用权决定书》则直接与《行政处罚法》第39条第1款“应当制作行政处罚决定书”的规定相抵触。
4、收回土地使用权补偿标准不明确
《中华人民共和国土地管理法》和《城市房地产管理法》只规定补偿，但是如何补偿，都没有明确的细则。
建议和对策
1、统一收回土地使用权的批准机关和执法主体
土地管理法律和行政法规中，对收回土地使用权的批准机关和执法主体，实行两级分离制度，即“批准权”与“执行权”相分离，这是基于土地在人类生活和生产活动中的特殊性和重要性而作出的一项特别规定。基于这一特别规定，对收回土地使用权的批准机关和执法主体，不能分别考虑批准机关应该是谁，执法主体应该是谁，而应作统一考虑。笔者认为，分为两种情况：
1．1、如果土地管理法律和行政法规需要统一由“批准具体建设项目用地的人民政府”为收回土地使用权的批准机关，则应同时规定收回土地使用权的执法主体为“市、县土地行政主管部门”。
1．2、如果土地管理法律和行政法规需要统一由“市、县人民政府”为收回土地使用权的执法主体，为防止收回土地使用权的批准机关和执法主体为同一人民政府，则应同时规定收回土地使用权的批准机关为“上一级人民政府”，或者为“省级人民政府”。
统一收回土地使用权的法律文书
今后修改《土地管理法》、《城市房地产管理法》时，在有关条款中应明确：“收回国有土地使用权，应下达《收回国有土地使用权决定书》”。在现阶段，对于土地使用权期满的“收回”和其他法定事由的“收回”，应使用《收回国有土地使用权决定书》；对于行政处罚的“收回”，应按照《行政处罚法》第39条第1款的规定，使用《行政处罚决定书》。
健全和完善国有土地收回补偿法律制度体系
《土地管理法》已对国家收回国有土地使用权做出了可以补偿的规定，应当通过修改相应的法律、行政法规将这种收回补偿制度具体化。如通过修改《土地管理法》或者《土地管理法实施条例》，增加收回国有土地使用权补偿的程序规定；在城市拆迁管理条例中，明确规定，在进行建筑物补偿的同时，土地使用权应当补偿，特别是按照不同的土地使用权能进行补偿，改变目前按区位价补偿“一刀切”的做法。
同时要对“公共利益的需要”做出明确的界定，规范政府行使土地收回权的范围。从保护群众合法权益和规范政府行为出发，完善国有土地使用权收回程序。
收回的程序
收回权是通过行政决定来实现的。如前所述，这种行政决定是涉及当事人重大利益的行政处罚。除应遵守《中华人民共和国行政处罚法》的规定外，还应遵守国土资源部关于《闲置土地处置办法》的特别要求。因此行使收回权的程序为：立案，对闲置土地进行认定并通知土地使用权人，要求相对人限期举证申辩；举行听证；作出决定；报原审批机关批准；对收回决定进行公告；送达《收回国有土地使用权决定书》；等待相对人救济（复议和行政诉讼）；终止土地有偿使用合同或撤销建设用地批准书，注销土地登记和土地证书；强制收回土地。在以上的程序中对闲置土地的认定是至关重要的，因为只有确认土地闲置二年以上，国土部门才有权收回。否则在行政复议或行政诉讼中将处于不利的地位。。
注意的问题
1、关于《土地管理法》37条的规定。第一，只有“已办理审批手续的非农业建设用耕地”的才能收回。第二，原为集体经济组织的土地，收回后要组织耕种。
2、在对《城市房地产管理法》第25条所指闲置土地收回时应注意：第一，闲置两年期的起迄期，应以土地使用权出让合同的约定期为依据。出让方在交地时要履行相关的书面手续。并要注意与登记发证时间相衔接；第二，第25条中“……动工开发必需的前期工作造成动工开发延迟的除外”应指非行政机关的原因造成的延迟。
3、《城市房地产管理法》第30条第2款规定：“房地产开发企业分期开发房地产的，分期投资额应当与项目规模相适应，并按照土地使用权出让合同的约定，按期投入资金，用于项目建设”。判断是否开发，关键是看是否有资金用于项目，投资额与项目是否相适应；同时，注意相对人用假建设的形式掩盖闲置的实质，不能只看有没有开发，而且要看是否按约定的开发内容进行开发。
综上所述，法无戏言，土地闲置本身就是一种浪费，对闲置、囤积土地的，就必须采用有力的措施，强制收回国有土地使用权，交由市场重新配置。此举对盘活存量用地、优化配置资源不失为一种好方法。
明晰收回国有土地使用权的几个细节
收回国有土地使用权，虽然已经有法可依，但由于其规定多散见于各土地法律法规及部门规章之中，而且有些规定还不尽一致，人们对部分条款的理解也不尽相同，因此容易产生模糊认识，难免造成操作上的困难。为了统一认识、规范操作，促进法律法规的进一步完善，笔者认为，需明晰收回国有土地使用权的如下几个问题。
收回国有土地使用权该由谁行使
收回国有土地使用权，有人认为是县级以上人民政府土地行政主管部门的权力，有人则认为是县级以上人民政府的权力。在谈论这个问题之前，必须先认清土地使用权是怎样批出去的，即土地使用权是如何进行出让与划拨的？《城市房地产管理法》第十一条规定：“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”该法第二十二条规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。”从以上两条规定可以看出，土地使用权的出让与划拨是县级以上人民政府或有批准权的人民政府的权力。由此按照职权法授以及行使权力应保持始终一致的原则推断，收回国有土地使用权的应该是原批准用地的人民政府或有批准权的人民政府，而不是其所属的土地行政主管部门。这也与《土地管理法》的有关规定是一致的。该法第三十七条及第五十八条明确规定，收回土地使用权的批准权限，是有批准权的人民政府或原批准用地的人民政府，而具体组织实施收回工作的，既可以是县级以上人民政府，也可以是有关人民政府土地行政主管部门。
处罚性收回应严格遵循程序
土地行政处罚是指县级以上人民政府土地行政主管部门，依法对违法用地者实施的法律制裁，土地行政处罚权是土地法律法规赋予县级以上人民政府土地行政主管部门的一项职权。虽然《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款规定：“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚”，但笔者认为，这种情况下，应按照国土资源部《闲置土地处置办法》第五条的规定，下达《收回国有土地使用权决定书》，依法收回国有土地使用权。如果当事人拒不交出土地的，才可以由县级以上人民政府土地行政主管部门依据《土地管理法》第七十八条及第八十条的规定行使处罚权，处以罚款，逾期不履行处罚决定书的，可以向人民法院申请强制执行。
法律法规待明确的几个问题
对于什么情况下可以无偿收回国有土地使用权，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条、第四十七条第一款、《城市房地产管理法》第二十五条及《土地管理法》第三十七条、第五十八条的（三）（四）（五）项分别进行了规定。其余的情形，符合《土地管理法》第五十八条的（一）（二）项规定的，在收回土地使用权的同时，应当对土地使用权人给予适当补偿。
以上都是法律法规做出了明确规定的，但以下几个问题现行法律法规没有明确的答案。一是在有偿收回土地使用权时，应明确给予补偿的办法及如何保证补偿数额合理的问题。二是因买卖或者以其他形式非法转让划拨土地即非法交易土地被依法处罚后，原使用单位因交易完毕，已经停止使用，而又法律不准予其转让时，是否属于“因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的”情形。三是当居住用地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但未获批准时，土地使用权由国家无偿收回是否合理可行。四是在无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物和其他附着物应按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第三款的规定，给予地上建筑物和其他附着物所有权人适当补偿。如双方对补偿的方式及数额不能达成一致意见时，又该如何处理。这些法律法规的不完善之处，给依法收回国有土地使用权工作增加了难度，往往容易引起行政诉讼。因此，笔者认为，在今后有关法律法规修订中，应尽早予以明确。
参考文献：
1、《中华人民共和国土地管理法》
2、《中华人民共和国房地产管理法》
3、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
4、《闲置土地处置办法》（国土资源部令第5号）
5、《行政处罚法》
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