编者按4月10日本周刊刊登了最高人民法院相关负责人《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》权威解读。该《批复》明确规定，对涉及违反《城乡规划法》的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。
那么，这一规定对于国土资源部门的土地执法工作会带来哪些影响，产生怎样的作用？本期我们请业内专家加以分析。
同样是违法建筑物，因为适用法律依据不同，强制执行程序依旧不同
最高人民法院《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（以下简称《批复》）所依据文件是《行政强制法》、《城乡规划法》中相关规定。就强制行为的具体内容来说，所针对的是违法建筑物、构筑物及设施的拆除，就违法行为的性质来说，所针对的是违反《城乡规划法》的特定的违法行为。
按照《行政强制法》第五十三条的规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。而《城乡规划法》已经授予有关人民政府的强制行权。如第六十五条规定，“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”第六十八条规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”因此，《批复》的主要内容，我们可以理解为，违反《城乡规划法》的非诉强制行为，法律已经授予相关人民政府强制执行权，人民法院则不再受理行政机关提出的非诉行政执行申请。也就是说，《批复》的指向性很明确，只涉及《城乡规划法》而不涉及其他。
高法的《批复》没有对其他法律所涉及的行政强制措施加以规定或限制，比如国土资源部门关心的有关土地管理中的行政强制措施的实施等。《土地管理法》第八十三条规定，“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”同样是建筑物，但由于违法性质的不同（一个是违法建设，一是违法占地），适用的法律依据也不同。《土地管理法》并没有像《城乡规划法》那样，赋予相关人民政府或国土资源部门对违法占地上的新建建筑物和其他设施的强制拆除权。这样的话，按照《行政强制法》第五十三条的“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”的规定，对于违反《土地管理法》规定的新建的建筑物和其他设施的强制拆除，仍需申请人民法院来进行。因此，事实上，高法《批复》对《土地管理法》有关强制拆除的非诉执行未放开。
违法占地行为可因竞合性而适用城乡规划法解决
近几年，国土资源部门在土地执法工作中得到了人民法院强有力的支持，加之明确了地方各级人民政府的共同责任，使得全国违法违规现象蔓延的势头有所遏制。但实事求是地讲，土地执法在涉及实质性拆除等环节，还显得有些软弱。许多违法占地上的建筑物最终并没有实际上被拆除，直接影响了土地利用总体规划的实施，使用途管制制度受到冲击。之所以产生这种情况，一方面是因为法律并没有赋予各级人民政府或国土资源部门对于违法占地上的新建的建筑物及其他设施的强制拆除权，另一方面个别人民法院在受理和审查国土资源部门有关强制拆除申请时，采取不受理或受理后不执行等拖延手法，使新建建筑物和其他设施得不到及时拆除，形成既成事实后再行治理，其阻力则显然会相当大。
前些年，笔者就听说过这样一件事。某村村民对村干部违法占地上访告状，后来国土资源部门进行了查处，并移送人民法院强制执行。但人民法院很长时间内未予执行，村民们不满意，有一次竟然把法院的大门给堵住了，直接影响了人民法院的正常办公秩序。法院召集国土资源部门研究办法，以维护稳定为由，仍把责任推回了国土资源部门，要求国土资源部门做好稳定工作。后来了解，之所以法院不予执行，是因为村干部的违法占地建设的建筑物面积相当大，而且事实上已经形成生产能力，设备与人员安置都存在难度，故法院并不想强制执行，以免惹火烧身。这个问题想必国土资源部门差不多都遇到过，执法干部更都有切身的体会。
俗语说，求人不如求己。近几年，国土资源部门在各级政府的支持下，对于违法建筑物的拆除也动了很多脑筋。由于各级人民政府在治理土地违法行为中具有共同责任，因此，在违法占地行为较为突出的地方，在现行《土地管理法》及相关法律法规不完善或不“给力”的情况下，各级人民政府和国土资源部门摸索出一些新的招法。在处理违法占地行为时，由于这些行为多发生在乡或村庄规划区内，违法行为具有一定的竞合性（既属违法占地，又属违法建设），所以，有关乡人民政府在上级机关的压力下，依据《城乡规划法》第六十五条的规定，对违法占地上的建筑物和其他设施进行强制拆除。对于在城镇规划区范围内的违法占地上的建筑物、构筑物和其他设施，则由县级人民政府采取联合执法的方式，按照《城乡规划法》第六十八条的规定进行强制拆除。这种方法非常奏效，也给国土资源部门以很大的信心。
笔者就遇到这样一个执行成功的案例。某村村民王某未经土地行政主管部门批准，占用该村集体土地建设厂房，县国土分局巡查人员发现后，现场下达了《责令停止违法行为通知书》。经实测，该地块面积2.49亩，地类为未利用地，土地利用总体规划为农用地。王某的行为违反了《土地管理法》第四十三条、四十四条之规定，属违法占地行为。县国土分局将情况通报给乡政府，要求乡政府进行治理。乡政府及时依据《城乡规划法》对违法相对人下达了《限期拆除违法建设通知书》，要求王某在3日内自行拆除违法建设，恢复土地原貌，逾期未拆除或未拆除完毕的，将组织强制拆除。一周后，乡政府向违法当事人下达了《行政强制决定书》。由于当事人王某未在规定期限内拆除，一个月后乡政府依据《城乡规划法》对违法建筑物组织了强拆。这起违法占地案件很快就得到了解决。
在实践中，一些地方的国土资源部门向人民法院申请强制拆除，已不像过去那样寄予很大希望，而只是以走完行政程序避免渎职为目的。高法《批复》实施以后，违反《城乡规划法》的非诉强制行为更加明确地授予相关人民政府强制执行权，有利于执行。非法占地等行为也可因竞合性而依据《城乡规划法》通过当地政府联合执法等形式加以解决，这种变通无疑有助于国土部门借助他力解决违法占地执行难题。
（作者单位：天津市国土资源和房屋管理局）
