党的十八大报告对土地利用管理制度的改革完善提出了新的更高要求。农村宅基地管理制度是保障农民住宅需求的土地利用管理制度之一，国土资源部先后出台了《印发〈关于加强农村宅基地管理的意见〉的通知》、《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》等文件，在引导村民合理建设住宅、节约集约用地方面起到了积极作用。 近年来，随着城镇化、工业化和农业现代化的快速推进，大量农村人口向城镇转移，一些地区在一定程度上出现了“空心村”现象，而部分真正需要宅基地的农民却没有得到及时有效的保障。同时，宅基地建设还存在着用地指标紧张、审批程序复杂、管理方式落后等问题。笔者结合多年来土地利用管理实践，对当前农村宅基地的供给情况进行了粗浅的思考。 农村宅基地建设指标紧缺、基层落实困难 规划编制不合理，宅基地建设指标紧缺。各地在编制规划时，受建设用地指标规模的限制和单一经济发展指标的驱动，大部分地区编制土地利用总体规划和城市建设规划时，仅考虑城镇基础设施建设、工业区建设、重点项目保障等，而对涉及群体最广泛的农村宅基地建设需求没有及时给予必要的规划保障。同时，为解决城镇项目建设用地问题，部分地区通过采取居民点向城镇集中、产业项目向工业园区集中等方式挤占了宅基地用地规模，导致宅基地无地安排的现象。 宅基地用地指标没有单列，往往得不到有效落实。早在2004年，国土资源部关于《印发〈关于加强农村宅基地管理的意见〉的通知》中就规定了省（区、市）在下达给各县（市、区）用于城乡建设占用农用地的年度计划指标中，增设农村宅基地的计划指标。但在实际操作中多数地方并没有实行农村宅基地计划指标单列管理，用地指标往往安排给工业招商项目或其他建设项目，没有节余指标安排给宅基地，且这一现象在市、县级层面尤为突出。 农民宅基地审批程序复杂，从申请到获批时间较长。目前农民建房用地审批，首先由农民向村集体经济组织提出建房申请，经村委会审核后统一送到乡镇政府，再经乡镇政府审查同意后，送到县级国土资源局和县规划局审核。对符合土地利用总体规划和建房条件的，再报县政府批准。若报送的宅基地涉及农用地转用的，还要报地（市、州）、省人民政府批准。农民建房用地从申请到获批，一般需要大半年甚至更长的时间，基层群众对此反映强烈。从近几年土地督察情况来看，一些地方基层政府绕过法定审批程序，超越用地审批权限，在未经有审批权的机关合法批准用地的情况下，违规准许农民建房的现象时有发生。 农民宅基地建设管理落后，违法建设现象比较普遍。从华北乃至全国的卫片执法检查情况来看，宅基地违法的宗地数量多，占用耕地比例高，且存在执法难的问题。究其原因，笔者认为有以下三方面：一是农村建房速度快，一般在一周内房子主体框架就搭建起来，再加之有的执法巡查人员睁只眼闭只眼，违法住房就建成了。二是违法建房多数占用的是耕地，除少部分是在原址改扩建之外，大部分是沿着村庄外围扩张，难免占用了优质耕地或者菜地。三是拆除农民违法新建的房屋会造成农民极大损失，农民抵触情绪很大。所以依法查处难以实施，无法在限期内拆除违法新建房屋，客观上放纵了违法行为。 坚持规划引领，积极盘活存量，合理调配宅基地建设指标 党的十八大报告指出，解决好农业、农村、农民问题是全党工作的重中之重。农民作为我国人口中最庞大的群体，只有解决好了农民的住房需求，，才能实现全国多数人的安居与和谐，也是深入贯彻科学发展观的具体体现。 坚持规划引领，改进宅基地用地计划管理模式。把农村宅基地纳入村庄土地规划，与乡镇土地利用规划相衔接。根据不同地区的发展状况和人口增长趋势，按照不同类型分别编制相应的新农村建设详细规划，合理布局农村居民点，控制宅基地的无序扩张，指导农民住宅建设按规划、有计划、规范有序进行。在计划指标管理方面，建议国土资源部下达年度土地利用计划指标时要结合各地往年计划执行情况，要求省级国土资源部门申报各市（县）本年度宅基地用地情况，并按照不低于用地计划指标总量的5%专项下达省级农村宅基地用地计划。同时，不仅在省级层面要单列5%，每个县都要细化单列5%。国土资源部下达的专项新农村建设用地计划要专项使用，年度结余指标可转至下一年度使用，不得挪用。对于未按国家 有关政策规定专项安排新农村建设用地计划的，由上一级政府督促其落实到位。 积极盘活存量，探索宅基地有偿使用和退出机制。在保障农民宅基地基础上，严格控制农村居民点用地总量，积极引导农民新建住房应优先利用村内空闲地、闲置宅基地和未利用地。鼓励通过扩建原有住宅，解决新增住房。按照“一户一宅”的标准，严厉查处超占和多占宅基地的行为，提高取得成本。通过建立激励腾退机制，实行“奖退罚超”有效办法，鼓励农民腾退多余宅基地，村集体或政府应给予相应的奖励；鼓励对旧村拆迁的开垦整理，旧村土地适宜复垦成耕地的，应开垦为耕地，适宜整理作经济建设使用的土地可作集体建设用地使用或流转。 简化审批程序，由县级人民政府负责审批。根据农民住宅建设的特点，进一步下放宅基地审批权力，适度放宽农村宅基地审批权限。严格按照“一户一宅”的政策标准，依据个人申请，张榜公示，集中报县级人民政府批准，一年批准两个批次，在年度内符合条件，在计划的专项指标范围内进行审批。这样既便于农民依法报批建房用地，又增强农民依法申报用地的积极性，还起到了村民相互监督的作用。 加大宣传力度，提高依法依规用地意识。各级政府和国土资源管理部门要把土地法律法规政策的宣传教育摆在重要议程，深入持久、坚持不懈地开展宣传教育活动。对地方基层干部，要利用多种渠道进行土地法律法规政策的培训，增强依法依规用地的观念和意识，提高依法管地、依法行政的水平。对广大群众，要充分利用各种媒体进行广泛宣传，采取丰富多彩、群众喜闻乐见的形式进行形象直观的宣传教育，使其知法、懂法、守法，努力营造全社会珍惜土地、保护耕地的良好氛围。 加强土地执法巡查，做到早发现、早制止。将土地执法关口前移，加大对基层国土资源管理所的扶持，强化动态巡查力度。各村聘请信息员，努力做到及时发现、及时制止，把违法行为消灭在萌芽状态，减少宅基地拆违带来的经济损失和社会不稳定因素。 （作者单位：国土资源部咨询研究中心）
