人多地少的国情，决定了中国的农用地资源必然是保障粮食安全、保障农民生存和国家发展稳定、实施经济转型的关键。因此，下一步的土地制度改革，关键是在保障18亿亩耕地红线的基本前提下，进行制度创新，做到既保障农民权利，又提升农用地效率。
在已有的制度设计下，农村的农用地资源是村集体所有，农民仅拥有对土地的使用权。只要把农用地的权利进行细分，形成一个权利集合体，再对土地的所有权、经营权、使用权、用途权、空间权、收益及分配权等相关权益进行有效分割，并在时间、权利让渡上作出约定，就可以既保护农民权益，又推动土地流转，达到提高农用地利用效率的目标。
土地流转信托的破冰，就是一个很好的尝试，一个大胆的尝试。
将农用地的使用权暂时让渡，流转到信托公司的平台，而经营者通过信托公司得到一定时间内的土地使用权，这样既可以推动区域农业用地规模化，又解决了农民权益保障和土地规模化经营之间的矛盾。
但是，这种方法依然需要建立相关的制度加以完善。例如，需要建立权利界定、权利转让、流转价格评估、权利抵押融资价格评估、农用地质量评价与质量认定等相关的规范和标准，以及配套的农用地技术保障体系，为农用地市场化提供基础和保障条件。
应该看到，农用地流转的最终目标，应该是减少农民的数量。因此，还要建立农民的土地退出机制和进入城镇的保障机制。这些制度创新，将为中国农用地的规模化和农业的现代化，建立支撑条件。
（作者系中国农业大学教授）
