案 情
2006年2月， A公司依法取得湖南省某市一宗出让的国有建设用地使用权，用途为商住综合用地，面积3.5亩，其中0.5亩土地上保留原有房屋约1000平方米，其他为空地。经登记领取了1号土地使用证。随后，A公司与B公司以A公司是B公司分公司的名义向国土资源部门申请共有土地使用权变更登记，并提供了工商登记等材料。2006年3月，市人民政府为A、B公司发放了2号共有土地使用证。
因A公司与债权人甲债务纠纷。2008年10月，F区法院将该宗地初次查封。又因A公司与其他数位当事人商品房买卖合同纠纷，导致该宗地被该市W县法院于2009年3月至4月期间多次轮候查封。
2009年5月，B公司向F区法院提起诉讼，要求分割共有土地使用权。F区法院作出民事调解书：有建筑物的0.5亩土地归A公司，余下的3亩土地归B公司。后F区法院根据该调解书作出1号民事裁定，并向国土资源部门下达协助执行书，要求变更部分土地至B公司名下。2009年7月，国土资源部门向F区法院提出执行异议，告知该宗土地被多次查封的情况。2011年3月，因债权人甲不服民事调解书提起诉讼，法院以1号判决维持了该调解书。2011年5月，F区法院复函国土资源部门，称查封A、B公司共有土地使用权，不影响B公司办理其份额内且已经诉讼程序确权的土地使用权变更登记手续，再次要求国土资源部门予以协助。2011年5月，国土资源部门依法协助执行，分别为A、B公司发放了分割的3、4号土地使用证，并注销了2号土地使用证。
债权人甲向检察机关申诉。检察机关依照司法监督职权，向工商部门核实： A、B公司虚构分公司关系，伪造共有股东资料，申请变更登记提供的资料为虚假资料。2012年9月，因F区法院对债权人甲不服该院作出民事判决裁定再审，检察机关决定终止审查。
2012年8月，F区法院认为该案有新的证据，遂作出2号民事裁定：对该案再次进行再审，再审期间，中止原民事调解书、民事判决书的执行。2012年12月，F区法院以该民事案件需以行政案件的审理结案为参考，而裁定诉讼中止。
国土资源部门发现两公司提供虚假资料骗取登记后，将相关情况函告F区法院，建议该院撤销或纠正相关法律文书。2013年5月，市政府以两公司提供的变更登记申请资料为虚假资料，依据《物权法》第十九条第一款、国土资源部《土地登记办法》第五十八条、《湖南省土地登记办法》第三十一条、《湖南省行政程序规定》第一百六十二条之规定，作出撤销2号土地使用证的决定。B公司不服，向省人民政府提起行政复议。
评 析
该案件属于典型的民行交叉案件，执行法院生效判决的协助行为和登记机关颁发共有证的行政行为相互穿插，互为制约。究竟如何纠错，谁先纠错，有几种不同的意见。
第一种意见认为，应由行政机关先行纠错。F区法院作出的民事调解书，以及再审判决书，其直接证据来自登记机关颁发的2号共有土地使用证，且两公司对共有土地如何分割没有异议。法院在民事案件中对共有土地使用证的合法性没有审查义务，作出的民事调解书和再审判决书合法有效。如要否定这两份文书，必须在登记机关对颁发共有土地使用证的行政行为作出处理并生效后，进行再审判决。
第二种意见认为，应由司法机关先行纠错。目前，市政府作出行政决定，撤销2号共有土地使用证。其行政行为面临被省政府撤销的风险：第一，市政府的撤销决定涉嫌实体违法。登记机关的协助执行行为，已经把2号土地使用证内容变更登记为3、4号土地使用证。2号土地使用证实体上已不存在，无撤销对象，行政决定应予撤销；第二，市政府的撤销决定涉嫌适用法律错误。《物权法》第十九条规定，权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。这与撤销行为没有关联，且该部法律于2007年10月1日施行，无溯及效力。《土地登记办法》第五十八条是关于国土资源部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，当事人逾期不办的，经批准、公告后原证书废止。这条规定与撤销行为没有关联。同时，该规章于2008年2月1日施行，无溯及效力。《湖南省土地登记办法》第三十一条是关于采取欺骗手段获取土地权利证书的，或者伪造、涂改土地权利证书的，该土地权利证书无效，对应的行为也不是撤销。《湖南省行政程序规定》第一百六十二条规定了行政执法行为应当撤销的具体情形，但该规章自2008年10月1日施行，无溯及效力。第三，市政府的撤销决定涉嫌违反法定程序。《湖南省行政程序规定》第七十三条规定，行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。第七十四条规定，当事人、利害关系人申请，行政机关认为确有必要的，行政机关在作出行政执法决定前应当举行听证会。市政府在作出撤销决定时，至少要告知当事人享有陈述、申辩的权利，否则程序违法。
自该意见分析可知，司法机关未纠错前，行政机关也很难纠错。一旦省政府直接撤销了市政府的决定，案件处理极易陷入僵局。
综上所述，要处理好该案件，行政机关、司法机关要密切配合，笔者建议：
首先，国土资源部门应函告F区法院：2号共有土地使用证应属无效。理由是两公司提供的土地变更申请资料为虚假资料，其申请共有土地使用权登记没有合法的事实；依据是《湖南省土地登记办法》第三十一条规定。同时告知行政撤销行为中的程序障碍。本案中，因为2号共有土地使用证的存在，才给A、B公司有了共同共有纠纷的借口。得知2号共有土地使用证无效后，法院就可以查明A、B公司实际是债务纠纷，从而予以依法裁决。
其次，市政府向省政府申请对行政复议案件中止审理。理由是F区法院已裁定对A、B公司共同共有纠纷案再次进行再审，再审期间，中止民事调解书、1号民事判决书的执行。依据《行政复议法实施条例》第四十一条第一款第七项的规定，案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的，影响行政复议案件审理的，行政复议中止。
最后，省政府撤销市政府决定并责令其重新作出具体行政行为。如F区法院再审判决撤销了再审的民事判决书和民事调解书，土地使用权自然恢复至调解书作出和执行前状态。此时，省政府依据《行政复议法》相关规定可依法作出复议决定。当然，在省政府作出复议决定前，市政府也可改变原撤销行为，作出宣布2号共有土地使用证无效的决定。
（作者单位：湖南省衡阳市国土资源局）
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