| ——从督察视角看两会热点（一） |
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编者按
党的十八届三中全会《决定》提出，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度。今年的全国两会上，农村宅基地制度改革成为代表委员的关注点之一。同时，近年来国家土地督察机构围绕宅基地制度改革深入开展调查研究，摸查了情况，提出了政策建议。本版结合社会关注和疑问，对这些成果进行汇编，以飨读者。
农民建房难
目前，由于村庄新增建设用地规划规模预留不足、村庄建设规划编制滞后等问题，导致宅基地指标难以落实，审批基本停滞，农民住房建设的合理刚性需求长期得不到保障。
多元化保障合理刚性需求
【两会声音】 天能集团董事局主席、全国人大代表张天任提出，要抓紧对农村宅基地的规划利用、产权关系、标准面积等作出专门的法律规定，确保农民对宅基地的合理需求得到保障。
【督察发现】
针对宅基地审批难、农民合理住房需求难以保证的情况，记者了解到，国家土地督察北京局、国家土地督察广州局在去年的调研工作中，都对这一长期存在的普遍问题作了专门研究。他们在向国家土地总督察提交的调研报告中指出，宅基地应保的保不了。
督察调研发现，宅基地指标难以落实，审批基本停滞，农民住房合理刚性需求长期得不到保障。北京督察局在华北21个地区的调研发现，2010～2012年这些地方安排的宅基地指标总计1800多亩，仅占近三年这些地方新增建设用地指标的1.3%；在接受调查的42个村庄中，有35个村庄的1125户符合申请宅基地条件，但5年来仅审批发放宅基地140宗，只满足了总需求量的12.44%，有32个村庄近5年都没有获得过宅基地指标。而广州督察局在调研区域蹲点调研4个村庄发现，只有1个村保持受理宅基地审批事项，其他3个村的宅基地审批处于“冻结”状态，已多年没分过宅基地。中山市南朗镇崖口村党支部谭书记告诉调研人员：“我们村1998年后再没分过宅基地，我儿子前几年结婚时也没有宅基地建房，只能买商品房。10多年了，好多群众来找村里要宅基地，都不知如何处理。”
【督察建议】
对于如何解决农民建房难的问题，北京督察局、广州督察局都提出，在全面摸查的基础上，对宅基地指标缺口过大的省市采取单列宅基地新增建设用地指标和专项使用的办法，尽快满足群众合理需求；或对农村合法的宅基地建设审批，允许不受建设用地指标限制，由地方政府登记汇总后上报备案，在一定层面统筹协调宅基地指标保障，同时要加大对农村违法违规建房行为的打击力度；或在省级政府下达年度土地利用计划指标时，根据各地的需求核定新增宅基地指标，适当增加这方面的指标规模并单列下达，避免城镇建设挤占农村宅基地指标；在用地指标配置和用地审批上，优先安排多层楼房等节约集约水平高的农民新居用地。
广州督察局的调研报告还强调，应在尊重农民意愿的基础上加大引导力度，加快农村土地的内涵挖潜和利用增效进程，主要是鼓励有经济实力的村集体组织提高用地效率，在符合城市规划的前提下建设多层或高层村民住宅小区等，引导农村集约节约用地。
清退机制缺乏
近年来，由于农民住房“建新不拆旧”、进城务工农民在农村的房屋长期闲置等原因，农村大量宅基地开始闲置，甚至有些地区出现新型“空心村”。我国现行的退不出的宅基地管理机制，也加剧了宅基地缺口大和闲置多并存的现象。
腾退中盘活“沉睡”的资源
【两会声音】全国人大代表、清华大学教授蔡继明今年提出了多项与土地改革有关的建议。他列举一组数据称，当前我国农村集体建设用地约有16.5万平方公里，远超城市集体建设用地。但由于缺乏有效的退出机制，2亿多进城务工农民大多在农村保留着宅基地和承包地。同样，针对农村宅基地管理和利用，全国人大代表、河南省国土资源厅厅长盛国民提出，要减少农村宅基地，就要加快推进土地制度改革，尤其是农村宅基地的有偿退出。
【督察发现】
为掌握农村宅基地管理和使用情况，倾听基层政府和农村群众宅基地方面的困难和诉求，广州督察局去年在广东省中山市和广西壮族自治区来宾市的农村开展调研发现，随着城镇化的推进，“两头占地”（城镇占住房、农村占宅基地）成为普遍现象，带来这一现象的原因，与农民意愿及户籍、社保、医疗等体制机制城乡统筹不够有关。无论是到城乡结合部或小城镇建房的居民，还是常年在外地生活，有些已经在城市购置房产的外出务工人员，都不愿意积极退还农村的老宅。农村群众对老宅的传统观念和搬迁到城市的村民难以享受到与城市居民同等社保及其他待遇，也是农民不愿意退出老宅的原因。此外，由于民俗习惯，部分在城市工作生活的城镇居民，还控制着已过世父辈农民留下来的宅基地。
北京督察局在调研中也发现，由于受到村民风俗、村级经济实力、《物权法》等多重规约，村集体实际上并没有统一收回和调剂使用宅基地的能力，国家也没有相应的退出奖励机制。同时，很多地方对旧村、“空心村”的治理力度远远不够，闲置宅基地无法收回，长期处于“沉睡”状态，且普遍“建新不拆旧”，也成为导致新的宅基地继续占用耕地的一个因素，结果是宅基地总面积只增不减，村庄外延不断扩大。在诸多原因中，督察调研认为，造成“两头占地”的主要原因是退出机制缺位。
【督察建议】
农村宅基地闲置，无法有效利用，以及农民“两头占地”的现象，不仅造成土地浪费，而且容易造成宅基地乱象丛生。因此，多个督察局都在相关调研中提出了建立有序的农村宅基地退出机制的政策建议。
督察调研建议，在宅基地退出过程中，首先要尊重农民意愿，在自愿的基础上进行；其次要给予一定的经济补偿，激发农民腾退的热情。北京督察局有关调研报告提出，以经济引导宅基地自行退出，鼓励农民将“一户一宅”以外的宅基地和空闲住宅进行腾退，并对其地上现有房屋进行市场价值评估，给予相应的经济补偿。为此，需要建立集体土地收储制度，由专门的机构对农村闲置宅基地进行摸底调查，进而采取置换、奖励、补助或城镇购房补贴等方式，协商收回空闲或者多余的宅基地统一利用。其中，对“空心村”现象突出的地区，可在城乡建设用地增减挂钩指标分配上予以一定的倾斜，以增减挂钩或土地整治项目为平台，利用项目资金，对愿意退出闲置宅基地的农民，给予经济补偿和就业、社保等方面的综合保障。
北京督察局在思考宅基地腾退办法的同时也认识到，解决宅基地粗放浪费和农村宅基地紧张的“两难”局面，根本出路之一在于村庄整治。该局建议，开展村庄整治要结合新农村建设，积极稳妥地推进农村建设用地整治，因地制宜地开展“空心村”和闲置宅基地、空闲住宅、“一户多宅”清理工作，整村盘活农村存量建设用地。
转化为财产收入难
大部分青壮年农民都外出打工、置业，带来一方面宅基地闲置和新型“空心村”，另一方面农民进城生产生活缺乏资金、留不下的情况。“有土斯有财”，对于农民尚难以兑现，宅基地还难以转化为农民的现实利益。
流转中打开价值通道
【两会声音】针对现行农村宅基地制度已不适应市场经济的要求，严重滞后于城乡日益增长的宅基地流转需求，九三学社在《关于完善农村宅基地使用权权能的建议》提案中提出，建议国家法律法规赋予农村宅基地更完整的使用权权能，允许宅基地自由流转，推进宅基地使用权物权化、市场化、资本化。
【督察发现】
一些督察局调研指出，我国农村已经有较为隐形的宅基地流转市场存在。北京督察局对华北地区42个村庄的调研显示，2012年有21个村庄存在宅基地流转的情况，但由于多为隐性交易，流转的宗数、面积、方式难以准确统计。
而造成农村宅基地只能隐形交易局面的主要原因是，农村宅基地管理的法规政策缺失和内容冲突。督察有关调研报告指出，目前与农村宅基地及其上住宅有关的法律，主要散见于《土地管理法》、《物权法》和《城乡规划法》等，内容都过于原则。如，宅基地流转、退出、能否抵押等，缺乏明确的法律规定，无法适应当前农村宅基地利用和管理的现实需要。同时，《物权法》正式确立了宅基地用益物权的法律地位，但《土地管理法》第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，农民的宅基地使用权游离于土地市场之外，用益物权无法兑现，与《物权法》的有关规定相冲突。
【督察建议】
对于如何让闲置的宅基地价值重现，广州督察局在调研报告中建议：探索农村宅基地流转政策，选择一个发达地区省份开展宅基地流转试点，允许符合“两头占地”且有合法产权的宅基地进入市场，在一定范围内流通，从而将部分农村居民手中的闲置宅基地变现为财产性收入。
北京督察局有关调研报告提出，农村住房是农民的私有财产，其物权应予以充分保障，不能因为附着在宅基地上而限制其流转。建议规范宅基地确权登记，在建立全国统一的宅基地登记信息平台基础上，适时设置宅基地出租权、转让权、抵押权、地役权、收益权等，允许产权清晰的农村房屋出租、转让、抵押等，允许农民依法取得的宅基地在一定条件下、一定范围内自由流转。
超占、多占等普遍
由于政策缺陷、利益驱动、管控难度大等原因，宅基地超占、闲置、一户多宅等现象普遍存在，违法建设的现状令人担忧。
以超占付费遏制违法低效
【两会声音】针对农村宅基地管理，许多代表委员表示，应该加大农村宅基地管理力度，促进宅基地有序利用。九三学社的提案提出，应探索建立宅基地有偿、有期限使用制度。对超占宅基地的超标准部分、继承取得宅基地使用权但不符合“一户一宅”条件的、非集体经济组织成员继承取得或受让取得宅基地使用权的、长期空置达到若干年以上的、把宅基地用途改变为商业用途的等情况，都应纳入有偿使用范围。
【督察发现】
一些督察局在调研中发现，由于宅基地管理制度滞后、经济利益驱动等原因，导致农村宅基地违法难以遏制，宅基地违法建设、超占、闲置、“一户多宅”等现象并存且普遍。仅2010～2012年，北京督察局调研组所到的华北地区21个地区的农村，就新增违法宅基地1706宗、占地2147亩（其中耕地面积1254亩，基本农田125亩）；2012年，接受调研的42个村庄中，半数村庄存在宅基地非法流转的情况；宅基地超占现象普遍，一些地方的户均占地面积超过规定标准的1.6倍以上，内蒙古自治区扎兰屯市约85％的宅基地面积超过规定标准的3倍。
广州督察局在广东省中山市调研时发现，144宗违法建设住宅案件中，面积超过120平方米的就有115宗，而广西来宾市去年查处的土地违法案件基本上都是宅基地违法。
【督察建议】
北京督察局在调研报告中的建议与九三学社提案高度契合，建议严格执行宅基地面积限额标准，对于超占和“一户多宅”等超过当地宅基地标准的部分实行有偿使用，超面积部分可在土地登记时用虚线标出并填写拆迁保证书。这样既解决实际问题，又划清了邻里界线，减少了农民权属纠纷等。具体收费标准，可由地方根据征地区片价和用地市场情况，以面积和年限累进核定，以大幅度提高实际超占和“一户多宅”的持有成本。
需要强调的是，超占付费的前提是严格执行“一户一宅”政策，加强联合日常执法监管，严肃查处违规占地建房、村干部违规收取建房款和违法违规批地等行为，维护有序的宅基地使用秩序。
代表委员支招
土地流转最主要原则是保障农民权益
农业部部长韩长赋在3月6日答记者问时表示，要提倡有序流转土地，就是依法、自愿、有偿，最主要的原则是保障农民权益。土地流转不流转、以什么价格流转、流转多少时间都应由农民说了算，流转的主体是农民而不是干部。
加快推进农村土地制度改革
全国政协委员、民盟中央副主席王光谦3月7日在全国政协十二届二次会议第二次全体会议上发言时指出，为加快推进我国农村土地制度改革，应尽快明确政策思路，处理好农村集体经营性建设用地入市范围问题；应尽快消除政策盲点，处理好介于“能够”和“不能”直接入市之间的“中间带”土地性质；应优化土地资源配置，努力做大土地“入市蛋糕”；应盘活农民资产，努力完善宅基地管理制度；应理顺利益链条，处理好农村集体土地入市与征地制度改革之间的关系。
农村土地流转须防“后遗症”
“在我国，农村土地流转已成为涌动的热流。”全国政协委员郭振家在接受记者采访时指出，土地流转关系到农民的生存和生活前途，如果不能在流转过程中消除隐患，一旦留下“后遗症”，后果将难以估量。因此，他建议，完善集体建设用地使用权流转的法律体系，加快修订《土地管理法》，明确农村集体土地可以依法转让；健全流转服务组织，在县、乡、村分别设立流转办、流转服务中心、流转服务站三级流转服务机构，搭建土地流转信息服务平台，培育和发展土地流转中介机构，建立政府、农民土地合作组织、受让企业三方协商的土地流转利益机制；创新农村土地流转形式。
宅基地、农村公益性和公共设施用地不能入市流转
全国政协常委、经济委员会副主任、中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任、中央财经领导小组办公室副主任陈锡文在回答有关农村土地制度改革问题时表示，土地制度改革是一项系统工程，涉及方方面面，只有符合规划、符合用途管制的农村集体经营性建设用地才能入市，宅基地、农村公益性和公共设施用地不能入市流转。推进集体经营性建设用地入市，至少需要两方面重大改革：一是对《宪法》、《土地管理法》、《担保法》、《物权法》等涉及土地管理制度的法律法规进行修改。这些法律法规应该如何立、改、废，需要通过试点实践获得经验后，形成普遍性的制度。二是党的十八届三中全会《决定》提出建立兼顾国家、集体、个人三者利益的土地增值收益分配机制。适当、合理的提高个人收益，就是合理提高对农民的补偿收益。
农村宅基地要尽快立法和强化所有权能
全国人大代表龙长春建议，对农村宅基地要尽快立法，建立和完善相应的管理制度，明晰农村宅基地所有权主体，强化所有权能；建立农村宅基地差别化有偿使用制度，切实保障农户用益物权。
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