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2000年4月28日，山东省东营市国土资源局开发区分局与山东华林纸业有限责任公司签订东(开)土合字(2000)第19号国有土地使用权出让合同书(简称“19号出让合同”)。2004年9月21日，开发区分局发出解除合同通知书，该通知称:因华林纸业有限责任公司未按要求缴纳违约金，开发区分局依据“19号出让合同”第二条及《合同法》第九十三条、第九十四条、第九十六条的规定，解除与华林纸业有限责任公司国土出让合同。
2004年11月1日，华林纸业有限责任公司认为“19号解除合同通知书”违法，向东营区人民法院提起行政诉讼。
一审法院认为，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称《暂行条例》)的规定，在山东华林纸业有限责任公司未支付或者未在规定时间内支付土地出让金的情况下，东营市国土资源局开发区分局才有权解除合同。该《暂行条例》第十七条第二款规定，未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。本案中双方签订的“19号出让合同”第十六条规定，乙方取得土地使用权后未按合同规定建设的，应缴纳已付出让金20%的违约金；连续两年不投资建设的，甲方有权无偿收回土地使用权。该条中的违约金应当属于罚款，是东营市国土资源局开发区分局作出的一种行政处罚。东营市国土资源局开发区分局以华林纸业有限责任公司未缴纳违约金为由，依据“19号出让合同第二条及合同法的规定，作出解除合同、收回土地使用权的行为，属于适用法律错误。由此判决撤销“19号解除合同通知书”。开发区分局不服，提起上诉。
二审法院认为，国有土地使用权出让是由行政机关通过行政权来实现的，是土地所有者处置土地的一种方式，合同双方是管理与被管理的关系，本案中，开发区分局与华林纸业有限责任公司签订的“19号出让合同”确立的是一种行政法律关系，不是民事法律关系，该合同属于行政合同。
由此，是否出现了法定的解除合同的条件是本案关键问题。对此问题的判断，行政法的法律规范并没有规定，但合同法则对法定解除合同的条件有相应的规定。《合同法》第九十四条第(四)项规定，当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的的，当事人可以解除合同。该条规定的基本精神可以应用在本案中。因此，二审法院判决，开发区分局作出的“19号解除合同通知书”是正确的，依法应予维持。
(侯丽萍)
案例二
1985年3月，重庆市石柱县因县城城区扩大，将南宾镇红卫村建制改为红卫居委，土地通过办理土地征用手续由集体所有转为国家所有，对该村村民进行了安置。征地时因红卫居委提出要在现争议地修居委办公楼，当时主管部门就同意将该地块“自征自用”，即土地予以征收但仍由居委自己使用。1998年9月，A公司欲在该地搞房地产开发，遂与红卫居委协商达成协议，红卫居委将该地的土地使用权转让给A公司，A公司付补偿费32万给红卫居委。
但在到石柱县国土房管局办理土地使用手续时，该局认为应先签订土地出让合同，补缴土地出让金后A公司才能用地。于是A公司与石柱县国土房管局签订了《国有土地使用权出让合同》，并补缴了土地出让金。A公司随即在该地建成商住综合楼出售，购房户都已办理了《国有土地使用权证》。
2004年8月，红卫居委因A公司迟迟未付清补偿费将其告到法院。经法院调解，A公司同意还款，双方达成了调解协议。达成调解协议后，A公司认为给了红卫居委补偿费，该地就应是集体土地，自己与石柱国土房管局签订的《国有土地使用权出让合同》应当撤销，土地出让金应当退还。所以按照《合同法》第五十四条，《民事诉讼法》第二十四条的规定提起了民事诉讼。石柱县人民法院立案受理了此案，将本案交由该院民事审判庭审理。
在审理过程中，石柱县国土房管局提出土地出让合同属行政合同，本案是行政案件，应由行政审判庭审理。A公司遂申请撤回起诉。2005年1月，石柱县人民法院裁定准予A公司撤诉。
5月17日，A公司又提起行政诉讼，法院予以受理。经开庭审理后在将要作出判决时，石柱县国土房管局发现2004年9月22日全国人大法工委在给最高人民法院的复函中指出土地出让合同纠纷宜作为民事争议处理，石柱县国土房管局及时将此答复精神告知法院，法院也认为应按答复意见处理，8月9日，法院裁定准予A公司撤诉。8月16日，A公司又提起民事诉讼。
(谭宁棠)
意见分歧
传统上，合同纠纷都是作为民事案件受理，那么土地使用权出让合同纠纷是否也和一般的合同纠纷一样，作为民事案件受理呢?理论上有不同的看法，实践中也有不同的做法。
第一种意见认为，土地出让合同是民事合同，不属于行政受案范围。土地出让合同是基于平等、自愿、等价有偿的原则签订的。土地管理部门以出让者的身份与公民、法人及其他组织通过协议、拍卖或招标等方式，就某处国有土地的出让条件进行协商，受让方是否接受，全凭自愿，出让方不能利用行政职能强迫命令受让方签订出让合同。出让方只能以平等民事主体资格出现，而不能以管理者与相对人的不平等身份出现，出让双方在是否签订出让合同上，不存在管理与服从的关系。
第二种意见认为，国有土地使用权出让合同属行政合同。国有土地使用权出让，是由行政机关通过行政权实现的，是土地所有者处置土地的一种方式。在法律表现上，是政府机关对使用土地的批准，管理部门与土地使用者的关系是管理与被管理的关系，出让人处于管理者的地位。土地管理部门与土地使用者签订的书面出让合同，确立的是一种行政法律关系，不是民事法律关系。
第三种意见认为，国有土地使用权出让合同不同于普通的民事合同，是一种特殊的合同。这种合同反映的是行政职权作用于他人权益的特殊法律行为形式，是行政职权受合同规则调整的法律状态，是公法规则与私法规则共同作用的结果，表现出行政与合同的双重属性。在行政法理论上，将这种合同称为行政合同。由于行政合同法律的性质是行政法律关系的性质。因此，土地出让合同纠纷本质上还是行政纠纷，因此应当通过行政诉讼的途径来解决。
(侯丽萍)
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