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编者按土地使用权取得时间关系到用地单位使用和处分土地的权利，也关系到土地行政主管部门一些具体行政行为的合法性及合理性。目前，由于理论上的不成熟，特别是物权理论和理念的滞后，当前法令与政策中关于土地使用权取得时间的规定不明朗，界定不够明确和具体，甚至存在相互冲突抵触的情况。这样一来，在国土资源日常管理工作中，土地使用权的认定、处分等不免存在瑕疵，使权利人使用土地的法定期日以及处分土地的权利得不到保障，也带来土地管理的随意性。
本文对该问题进行了探讨，作者在对目前不同观点进行分析的基础上提出自己的观点，以供读者参考。
土地使用权人希望通过抵押、转让、出租等方式，处分自己的土地权利，就需要核定使用土地的剩余年限，这关系到土地使用权的起始时间界定；
土地闲置或土地使用期限届满，有权机关要收回土地使用权，可能会因土地使用起始日约定不明确而发生争议，这也涉及“取得时间”的界定问题；
可见，用地起始时间的约定对土地管理部门依法行政、权利人利益保护是至关重要的。
依照《土地管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等规定，在批准用地时，用地批文或土地使用权出让合同中都要对“使用期限”、“用途”作出明确约定。以划拨方式取得的土地使用权或依法使用集体土地的，使用土地是无限期的；以出让方式取得的土地使用权，使用土地是有期限的，且因用途不同，使用期限也不同。因此，维护土地使用权人的利益，首先应正确界定土地使用权人使用土地的起始时间。
然而，由于目前我国法律法规对土地使用权起始时间的界定缺乏明确规定，存在“规则打架”的情况，致使行政机关对土地使用权的认定和处分带有了随意性。
现行法律法规对土地使用权取得时间的规定不明确
当前法律法规与政策关于土地使用权取得时间的规定不明确，还有相互冲突抵触的地方。
例如，《土地管理法》第十一条规定，“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”可见，《土地管理法》对登记是赋予“确认权利”效果的，但是否“确认”即是“取得”呢?不明确。
再比如，国土资源部和国家工商管理局联合发布的《国有土地使用权出让合同》范本规定“本合同项下的土地使用权出让年期××年，自出让方实际交付土地之日起算，原划拨土地使用权补办出让手续，出让年期自合同签订之日起算”，还规定“受让人在按本合同约定支付全部土地使用权出让金之日起30日内，应持本合同和土地使用权出让金支付凭证，按规定向出让人申请办理土地登记，领取《国有土地使用证》，取得出让土地使用权”。
该范本的这两个规定是相矛盾的，前者规定交地之日起算的使用年期是完整的，是合理的。而后者规定，对土地使用权人来说，实际土地使用年期多于出让年期，因交地时间早于土地登记时间。有的土地使用权出让合同规定土地使用权“自本合同签订之日起算”，这对土地使用权人来说，土地使用年期是不完整的，实际使用年期少于出让年期，因为一般情况下，合同签订之日尚未交付土地给使用权人使用。此外，国土资源部《建设用地审查报批管理办法》规定了“向建设单位颁发《建设用地批准书》”中建设期限的起始日，在这个规定中，很显然，土地使用权“取得”的时间又提前了。
从上述列举的一些现行规则来看，我们除了可以发现存在规则不完善、相互抵触等不足之处外，还可以发现存在着界定不够明确和具体的缺憾。如在出让土地这一使用土地类型上，《国有土地使用权出让合同》范本规定土地使用权自出让方实际交付土地之日起算，但交地方式及其文书、程序都未作出规定。而划拨国有土地使用权、使用集体土地这两种土地使用类型，有关政策法规尚未对土地使用权的起算之日作出规定。由此产生土地使用权的认定、处分等存在瑕疵，使权利人使用土地的法定期日以及处分土地的权利得不到保障，也带来土地管理的主观臆断，带有随意性。
业内对土地使用权取得时间的界定存在不同理解
对于土地使用权取得时间的确定，业内目前有下列五种不同的观点:
第一种观点:政府依法批准建设用地的日期；
第二种观点:国土资源部门与用地单位或个人依法签订土地使用权出让合同的日期，或国土资源部门制作的《国有土地划拨决定书》的日期；
第三种观点:国土资源部门或其委托的机构与中标人或竞得人签订的土地使用权成交确认书的日期；
第四种观点:交地日期，即《建设用地批准书》规定建设期限的起始日；
第五种观点:土地使用权登记发证日期。
笔者认为，对第一种观点，应从供地方式区别对待。首先，使用集体土地或以划拨方式使用国有土地的，应以建设用地批准书载明建设期限的起始日为土地使用权的取得时间。若项目用地的审批时间与《建设用地批准书》规定的起始日为同一天，那么，可将有权机关批准项目用地的时间认定为用地单位取得土地使用权的时间，除此之外，则不然。其次，以出让方式取得土地使用权的，一般情况下有三个不同的日期，即政府批准出让土地方案的日期、国土资源部门与受让人签订土地使用权出让合同的日期、国土资源部门制作的《建设用地批准书》规定的建设起始日。政府批准土地方案的时间先于后两者(协议出让方式的，前两者的日期有可能相同)，因为土地出让方案经批准后，以招标拍卖挂牌方式确定中标人或竞得人，需要经历一段时间。因此，以出让方式提供国有土地使用权的，政府批准项目用地时间不能简单地认定为用地单位取得土地使用权的时间。
对于第二种观点，也应分情况区别对待。对于以出让方式提供国有土地使用权的，关于土地使用权取得时间在《国有土地使用权出让合同》范本中作了明确规定，即土地使用权出让年限“自出让方向受让方实际交付土地之日起算，原划拨土地使用权补办出让手续的，出让年限自合同签订之日起算”。
对于以划拨方式提供国有土地使用权的，依照国土资源部《建设用地审查报批管理办法》，国土资源部门向建设单位颁发《国有土地划拨决定书》，该文书内容包括使用土地面积、土地用途、土地使用条件等，它的法律地位与《国有土地使用权出让合同》相同，二者实体内容相近，不同的是《国有土地使用权出让合同》规定了使用土地的起始日为交地日期，而《国有土地划拨决定书》对此没有作出规定。
第三种观点认为，以招标拍卖挂牌方式出让的国有土地使用权，从法律程序上看，应当经过有权人民政府批准土地出让方案、履行招标拍卖挂牌程序、签订土地使用权成交确认书等三个程序。因此，成交确认书的签订日期是确定中标人或竞得人的时间，不是土地使用权转移时间。因为成交确认书签订后，国土资源部门与中标人或竞得人才签订《国有土地使用权出让合同》，并且合同内容包含有建设用地起始日。
关于第四种观点，《建设用地批准书》记载了用地单位建设期限，该“期限”有三个含义，一是在规定的期限内建设工程应竣工，国土资源部门对规定期限内土地开发建设情况进行监督检查，监督其有否涉嫌闲置土地、改变用途、超面积用地等。需延期建设的应报经原发放批准书的国土资源部门同意。二是《建设用地批准书》悬挂在施工现场，示意该用地已获有权机关批准。三是规定了建设的起始日，也就是说，建设单位在这一天可以开始使用土地，即在“起始日”获得了土地使用权。
至于第五种观点，从土地登记性质看，土地登记是行政确认，即对土地权利人的所有权、使用权及他项权利进行确认，其程序是设置在权利人拥有或取得土地权利后，即土地使用者获取土地使用权后，有权机关依照有关规定予以登记。从土地登记实体内容看，登记事项已包含土地使用权取得时间。《福建省土地登记条例》第七条第三款规定的土地登记内容含有土地取得时间:“土地登记记载了土地权利人名称、权属性质、权属来源、取得时间、使用年限、变化情况以及土地的位置、等级、面积、用途、界线等事项。”因此，土地使用权登记发证日期不是土地使用权取得的时间。
通过上面的分析，笔者赞同前面述及的第四种观点，即交地时间宜确定为《建设用地批准书》规定建设期限的起始日，此时土地使用权发生实质性的转移。
完善工作环节，进一步明确土地使用权取得时间
为规范行为，在现有法律法规框架内进一步明确土地使用权取得时间，十分必要。笔者建议在下列工作环节上进行必要的完善。
可在行政许可文件中载明土地使用权取得时间。如政府在供地批文中载明“用地单位在有权机关交地之日取得土地使用权”。此类文件适合供地方式为提供集体建设用地、划拨国有土地使用权(出让土地已在合同中予以明确)。
可在在交地文书中载明。顾名思义，“交地”即是土地使用权的转移，政府依法将土地交给用地单位使用，此时该单位获得使用土地的权利。因此，可以《建设用地批准书》作为交地文书，其内容应包含“自××年××月××日起使用土地”。《建设用地批准书》适用于所有供地方式。
可将交地文书作为土地登记发证要件。土地使用证是用地单位土地使用权的法律凭证，因此，土地使用权“取得时间”应当作为土地证书记载的内容。
同时，应区别土地使用权的行政许可与行政确认。行政许可是有权政府将土地使用权提供给相对人使用，而行政确认是对相对人依法取得的土地使用权予以登记。不难看出，土地使用权取得时间在前，土地登记在后。
(作者单位:福建省国土资源厅)
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