2015年是稳增长、调结构的紧要之年，为推动经济持续健康发展，国家实施了加大基础设施投资力度、大力推进高质量城镇化建设、推动区域经济均衡发展、促进传统产业转型升级和新兴产业崛起、新农村建设等一系列稳增长措施。为适应经济新常态，2015年我国土地政策在继续强化耕地保护和节约集约用地的前提下，更加注重服务社会经济发展，出台了一系列有关稳增长、调结构的用地政策。同时，更加强调土地治理能力的提升，进一步推进了不动产统一登记、农村土地制度试点改革及法治国土建设。
主要土地政策回顾
土地利用规划计划政策
2015年土地利用规划计划政策的特点，一是进一步推进了土地利用总体规划的完善调整。强调对实有耕地和基本农田的保护，做到应保尽保，明确结合实际适度调整部分规划建设用地规模、结构和布局，提出了加强对生态用地规模和布局的规划引导。二是持续推进“多规合一”和城市开发边界划定试点探索。各试点地区在“多规合一”的顶层设计、理论基础、实践路径，以及城市开发边界划定的总体思路、技术要点、成果表达、实施管理等方面进行了探索和实践，已形成初步成果。多地提出了“1+N”的规划模式，即在原来N个规划的基础上，再做1个“国土空间综合规划”。三是进一步强化土地利用计划管理。按照区别对待、有保有压的原则合理安排了年度土地利用计划指标。综合考虑补充耕地潜力、实际补充耕地落实情况以及供地率等因素统筹增量存量计划指标。结合国家区域总体发展战略，提出了差别化的土地利用计划政策。
耕地保护政策
2015年中央1号文件进一步强调了耕地保护工作，提出了永久基本农田划定、实施高标准农田建设规划、提升耕地质量行动、推进剥离耕作层土壤再利用，以及国家重点水利工程建设项目的征地补偿与耕地占补平衡政策调整等一系列任务。《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》，将耕地保护纳入了生态文明建设的重要内容，对耕地保护提出了具体要求。2015年耕地保护政策重点：一是进一步严格耕地占补平衡制度。2015年5月，国土资源部、农业部、中央农办组织召开了“加强耕地保护、改进耕地占补平衡、规范农村土地流转工作”视频会议，提出要从健全制度、完善机制、强化监管等方面综合施策，强化耕地保护和占补平衡。二是持续推进永久基本农田划定。2015年3月，国土资源部和农业部联合下发《关于切实做好106个重点城市周边永久基本农田划定工作有关事项的通知》，重点强调永久基本农田划定要与土地利用规划调整完善协同推进，确保城市周边、交通沿线优质耕地和已建成高标准农田优先划定为永久基本农田，要求规划确定的基本农田保护目标全部上图入库、落地到户。三是防范农地“非农化”、“非粮化”。2015年4月，农业部等四部委联合发布《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》，提出了要切实保障农地农用，采取严格措施严禁租赁耕地“非农化”，对擅自改变用途、严重破坏或污染租赁农地等行为，要严肃追责。
节约集约用地政策
2015年节约集约用地政策是在以往制度框架的基础上，逐步转向细化完善、强调政策支撑作用发挥、注重业务全流程规范管理等。具体表现为：一是鼓励盘活利用存量土地。2015年节约集约用地政策更加强调存量土地利用，以及相关激励机制构建，多项国务院、国土资源部及相关部门政策文件对存量建设用地管理提出了要求，特别是对经济结构调整升级、“退二进三”过程中原土地使用权人盘活利用存量土地，规定了包括减免土地出让金、灵活供地方式等一系列支持政策。二是开展低效工业用地调查清理。2015年５月，国土资源部发布《关于开展低效工业用地调查清理防止企业浪费土地的函》，从土地利用强度、开发建设期限、投产情况等方面详细列举了应归入低效工业用地的5类情形，并明确了低效工业用地调查内容，要求低效工业用地调查成果与国土资源部现有信息化管理平台衔接。三是规范节地评价考核制度体系。2015年4月和8月，国土资源部分别发布了《国土资源部办公厅关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》与《关于印发〈全国城市建设用地节约集约利用评价组织实施工作规则〉的通知》，进一步完善节约集约用地评价制度体系。
不动产统一登记政策
2015年不动产统一登记在以往制度建设的基础上，重点在登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”的要求下，进一步完善了政策。一是推进市县级职责整合。2015年4月，国土资源部和中央编办联合颁布了《关于地方不动产登记职责整合的指导意见》，要求各市县应尽快将不动产登记整合由一个部门承担，并接受上级不动产登记机构的指导监督。二是启用统一的不动产登记簿证样式。2015年2月，国土资源部颁布了《关于启用不动产登记簿证样式（试行）的通知》，对不动产登记簿证的样式内容、使用、管理，以及不动产权证书和登记证明的印制等工作提出了明确要求。三是《不动产权籍调查技术方案（(试行)）》颁布实施。四是推进不动产登记信息平台建设。2015年8月，国土资源部颁布了《关于做好不动产登记信息管理基础平台建设工作的通知》，要求到2017年底，基本建成全国统一的不动产登记信息管理基础平台，基本形成标准统一、内容全面、覆盖全国、相互关联、布局合理、实时更新、互通共享的不动产登记数据库体系。
房地产市场调控及保障性安居工程用地政策
2015年3月，国土资源部与住房和城乡建设部联合下发了《关于优化2015年住房及用地供应结构促进房地产市场平稳健康发展的通知》，规定了当前房地产开发用地及保障性安居工程用地政策。一是合理安排住房及用地供应规模和结构。政策包括：强化住宅用地供应管理，对住宅用地供应的规模、布局和时序进行控制；允许转为棚改安置房和公共租赁住房的房地产用地适当调整规划建设条件，优化户型结构；引导未开发房地产用地用于国家支持的新兴、文化、养老、体育产业等项目用途的开发建设，促进相关产业发展。二是统筹保障性安居工程建设。政策包括：对保障性安居工程和棚户区改造年度任务所需用地应保尽保；允许将尚未开工建设的房地产用地转为棚改安置房和公共租赁住房用地。三是完善保障性安居工程配套的相关土地政策，包括重新核定土地价款、变更出让合同、完善相关手续等。
支持产业和经济发展的用地政策
2015年落实中央稳增长、调结构、惠民生的总体要求，国土资源部等部委制定的一系列支持产业和经济发展的用地新政策。一是支持新产业新业态发展用地政策。2015年9月，国土资源部联合相关部委下发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》，从加大新供用地保障力度、鼓励盘活利用现有用地、引导新产业集聚发展、完善新产业用地监管4个方面提出了具体的政策措施。二是支持旅游业发展用地政策。2015年11月，国土资源部联合相关部委出台了《关于支持旅游业发展用地政策的意见》，提出了保障旅游重点项目用地，支持使用未利用地等土地建设旅游项目，依法实行旅游业用地分类管理，多方式供应建设用地，以及加强旅游业用地服务监管等多项政策。三是其他方面的支持政策。2015年7月，国家发改委、国土资源部等部委联合发布《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》，提出了通过推动实施土地综合开发和积极做好征地拆迁等工作来吸引社会资本投资铁路建设的政策；同年8月，农业部会同国家发改委等11部门联合印发了《关于积极开发农业多种功能 大力促进休闲农业发展的通知》，明确了支持休闲农业发展的用地政策。
农村土地制度改革试点启动
2015年2月，国务院第81次常务会议审议通过了试点涉及的法律授权草案，并由十二届全国人大常委会第13次会议通过了《关于授权北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，使农村土地制度改革于法有据，获得了法律保障。7月，国土资源部审批通过了33个改革试点上报的改革方案，农村土地制度改革试点正式启动。
全面推进法治国土建设
2015年8月，国土资源部发布了《中共国土资源部党组关于全面推进法治国土建设的意见》，提出到2020年，基本建成法制完备、职能科学、权责统一的国土资源管理体系，执法严明、勤政廉洁、敢于担当的国土资源管理队伍，法治统筹、公正文明、守法诚信的国土资源管理秩序。
2015年主要土地政策评价
总体来看，满足宏观经济发展与资源生态保护的需求，2015年的土地政策更加注重保资源和保发展的能力建设，更加注重参与宏观调控的科学化和精准化，更加注重制度建设的系统性和可操作性，并且稳妥推进了农村土地制度试点改革，更好地发挥了土地政策在国家治理中的作用。
（一）土地政策成为国家治理不可或缺的重要组成部分。
作为最基础的资源，土地承载了人类所有的社会经济活动，土地政策的制定完善直接关系到经济社会的发展和国家的长治久安，土地政策已逐步成为国家治理不可或缺的重要组成部分。一方面，土地政策已逐步渗透到国家经济、社会、生态等治理体系中。如：在2015年国家出台的支持产业和经济发展，以及《生态文明体制改革总体方案》、《国家安全法》、《关于加快转变农业发展方式的意见》等政策文件中，都涉及了大量的土地政策。另一方面，从“管理”到“治理”，体现了治国理念的新变化、新要求、新跨越。相对于“管理”，“治理”更加强调的是权力的协同、合作、共治、共享和法治。围绕现阶段国家治理现代化目标的要求，土地政策实施了一系列的改革和创新，其本质都在于提升土地治理能力，进而促进了国家治理体系和治理能力的现代化。
（二）多措并举、源头治理，强化土地管理保资源与保发展的能力。
长期以来，“保护资源、保障发展”是土地管理工作努力追求的双赢目标。随着我国经济正在“三期叠加”中转型并走向新常态，经济增长速度放缓，特别是进入2015年以来，经济下行明显，市场波动加剧，稳增长、调结构对土地管理提出了新挑战；同时，生态文明建设全面推进，保耕地红线、保生态底线的要求提升，生态文明体制改革稳步实施，土地管理制度面临新的改革诉求。面对保资源、稳增长的双重压力，国土资源部主动作为，多措并举，找准源头，持续发力，进一步提升了土地管理保资源与保发展的能力。一方面，通过实施土地利用总体规划完善调整和城市开发边界划定试点政策，推进基本农田划定和永久保护，进一步强化规划管控，实施源头治理，坚守了耕地和生态红线。另一方面，通过采取多种措施，包括提升土地审批效率、多渠道多举措提供用地保障、强化土地利用计划调控、出台支持政策、加大闲置土地清理力度等，保障稳发展用地需求。
（三）分类调控、因地施策，强调土地政策调控的科学化和精准化。
土地参与宏观调控，是我国在特定发展阶段基于特有的土地制度和特殊的国情作出的特殊选择。目前我国经济社会发展进入了新常态，这个阶段经济发展速度放缓，需要更加注重经济发展质量，对土地参与宏观调控提出了新要求。一方面，针对2015年房地产市场分化现象较为明显的现象，出台了《关于优化2015年住房及用地供应结构促进房地产市场平稳健康发展的通知》，提出了要采取分类调控、因地施策的调控策略，突出了政策调控的针对性和差异化。另一方面，2015年的土地利用计划更加强调服务于国家宏观经济发展需求，进一步规范了土地利用计划指标的下达和使用，强调了指标分配的差异性和针对性，有效保障了合理用地需求，引导了土地利用结构的优化，促进了经济发展转型和国家重点区域发展战略的实施。
（四）统领全局、制度先行，注重节约集约用地制度的系统化建设。
转变土地利用方式、推进节约集约用地，是当前我国面临的各种土地问题中最根本、最迫切的任务，因此，国土资源部明确了要以节约集约用地统领土地管理全局工作，特别重视节约集约用地制度的系统化建设。2015年在各项土地政策中，继续按照控制增量、盘活存量、优化结构、综合利用等要求来推动节约集约用地。通过深入开展土地利用总体规划调整完善、继续开展城市边界、永久基本农田和生态红线的划定，控制用地布局、调整用地结构，提高了生产用地效率，保障生活生态用地面积。同时， 2015年节约集约用地政策继续向系统化发展，在以往制度体系基础上，进一步提高政策的针对性，并细化、规范了节地评价考核制度体系。至此，节约集约用地考核评价建立了宏观、中观、微观3个层面，从行政区域、城市、再到具体的用地项目，形成了多层次、多角度的节地集约用地评价体系。
（五）系统设计、法律护航，审慎稳妥推进农村土地制度试点改革。
作为一项事关经济社会发展全局的重要改革，2015年我国农村土地制度改革试点工作在完成顶层设计、法律授权，以及33个改革试点实施细则和试点方案出台的基础上，正式进入了实施阶段。区别于以往的土地制度改革和试点，此次改革更加重视顶层设计，强调改革过程中的法律授权。一方面，通过系统的顶层设计，使改革目标方向明确，改革的内容统一，为今后法律的修改提供了坚实的基础。另一方面，通过法律授权，将改革纳入了法律的框架，扫清了试点探索构建城乡统一建设用地市场的法律障碍，既解决了以往试点难以取得进展的深层矛盾，又有利于归纳试点改革的共性特征和所面临的共同风险与挑战，有利于总结提炼出可复制、利修法的经验与政策建议。
2016年土地政策展望
2016年，国内经济下行压力依然较大，土地的保障任务仍然艰巨。土地政策在继续坚持最严格的耕地保护和节约集约用地制度的前提下，将重点围绕去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板的经济任务，着力于统筹增量、挖掘存量、优化结构，持续为供给侧结构性改革发力，确保我国的社会经济始终沿着创新、协调、绿色、开放、共享的发展道路前进。
（一）用途管制制度将得到进一步完善。
为实现建设用地总量控制和减量化管理， 自2016年始，将在目前开展的“多规合一”和城市开发边界划定试点的工作基础上，逐步研究出台基于生态保护红线、永久基本农田红线、城市开发边界的国土空间治理和管控政策，进一步健全国土空间用途管制制度，在此基础上整合现有空间规划，构建新型的国土空间规划体系。同时，不断改进土地利用计划指标管理，将开发强度指标作为约束性指标分解到各县行政区，控制建设用地总量。
（二） 土地供应政策将得到进一步调整。
配合宏观经济供给侧结构性改革，实现减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构的适应性和灵活性的要求，未来土地供应的方向为补短板，重点保障创新驱动发展战略、大力推进大众创业万众创新，支持培育发展新产业、新业态发展用地；土地供应的重心将放在调控区域经济平衡、倒逼土地利用方式转型、引导土地利用结构优化、促进土地用途混合布局等方面；建设用地的结构优化、闲置用地处置、低效用地再开发将成为未来满足发展用地需求的主要途径。
（三）耕地保护和耕地占补平衡政策将进一步完善。
落实中央关于严格耕地保护及生态文明建设的要求，2016年将会继续加大永久基本农田划定、保护和建设的力度，稳步推进土地整治工作。进一步深化管控性保护、激励性保护、建设性保护相结合的耕地保护机制。完善耕地占补平衡制度，耕地占补平衡将更加注重空间均衡、生态效应，探索建设占用耕地补充责任的多元化实现途径，推进补充耕地的跨区域国家统筹。完善耕地保护目标责任考核机制。
（四）土地领域的改革将更加重视多项改革协同推进。
选择一些区域开展系统性、整体性、协同性的全面创新改革试验，探索系统改革的有效机制、模式和经验是党中央、国务院对当前改革工作提出的新要求。2016年，在重点实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度三项改革试点时，将更加重视相关土地制度改革之间的系统性和关联性，与土地相关的财税、金融领域的改革将协同推进。
（作者供职于中国土地勘测规划院）
联系客服
