土地实务 | 土地如何开发才可持续？给京津冀三地支支招

目前，京津冀地区的一些城市土地开发强度过大，导致部分地区发展超出资源承载极限。因此，通过分析主要城市的土地开发强度，寻找地区发展的“过渡区”和“薄弱区”，提出优化整合措施， 对于推动京津冀地区协同发展具有重要作用。

京津冀土地开发哪家强？

津冀区域土地开发强度存在以下几方面特征：

区域开发强度大，明显高于全国水平。2012年，京津冀地区区域土地开发强度为13.15%，是全国平均开发强度的3倍多。分别来看，北京、天津的开发强度为21.3%和33.6%，在全国32个省、直辖市、自治区中位列二、三位，仅次于上海市的35.76%，而河北省的开发强度为11.16%，位列全国的第九位。

区域开发强度不均衡，地区差异大。分区域来看，天津市土地开发强度最高，为33.6%，北京市土地开发强度为21.3%；河北大城市中，保定和邯郸的开发强度相对较低，分别为13.6%和15.9%，位列中等城市的中游水平。

开发强度增速快，不同等级城市增长差异明显。2002年～2012年，京津冀土地开发强度由10.59%增至13.15%，增长近25%，年均增长近2.2%。其中，天津和唐山增幅最高，唐山超过40%，天津为28%。从不同城镇等级城市看，特大城市、大城市和中等城市均呈现较快增长，除衡水、沧州和北京外，其他城市开发强度年均增速均超过2%。

土地过度开发为可持续发展埋下隐患

建设用地增长快，优质耕地和生态用地被大量侵占。近十年来京津冀三地建设用地年均增长率为2%，超过同期全国建设用地年均增长率1.03%。增速呈加快趋势，特别是2005年之后，区域建设用地年均增长率达到3%。增长建设用地快速扩张背后，是优质耕地和生态空间被占用。

城乡人地关系不匹配，城市拥挤与农村粗放问题突出。2010年区域整体人均城镇用地为105平方米，低于120平方米的全国标准。其中北京市人均城镇用地不足93平方米，中心城区人均建设用地面积小于50平方米，城市拥挤严重。相反，区域农村用地粗放，土地资源浪费严重。2010年地区整体人均农村居民点用地面积为308平方米，其中北京市413平方米，天津市444平方米，城乡用地差异在近年内进一步加剧。

城镇体系构成不合理，城市空间无序蔓延现象普遍。从城市体系看，京津冀城市群中，人口50万～100万的中等城市比例过低，区域性中心城市缺少，京津的扩散、辐射机制失效，城市发展出现断层，并成为京津冀核心效益外溢受阻和区域网络松散的主要原因。从空间扩展看，京津两城市建设用地的扩展方向与京津廊道主导方向相背离，北京向东南增长，天津向海跃迁，两个城市的发展各自为政，没有形成合力，传统的京津廊道增长缓慢。

适宜建设空间少，未来发展空间严重不足。京津冀地区高原、山地较多，适宜工业化城镇化开发的盆地和平原面积8万平方公里，约占区域土地总面积的47%，空间分布上与优质耕地和生态重要功能或脆弱区域高度重叠。另外，该区域摊大饼式的城市扩张和过大的城市规模已造成了诸多城市病，因此连片高开发强度区域的周边也不适合进行大规模城镇开发。

协同配置资源才好共谋发展

管控城市新增建设用地并合理安排使用时序。严格控制北京、天津等特大城市新增建设用地，合理配置唐山、石家庄等大城市新增建设用地，适当增加其他中等城市新增建设用地。有序安排各类建设用地供给，在保障产业、人口转移用地空间，建设用地腾退周转用地和保障基础设施建设用地的同时，通过年度计划细分等举措，合理控制新增建设用地供给时序，统筹人地同步转移，减少土地城镇化快于人口城镇化和基础设施过于超前等用地浪费。

核心城市差别化发展。北京市土地利用重在“减量提质”。按照首都城市战略定位优化用地布局，研究制定适应首都特点的“瘦身健体”差别化供地政策，严格控制非首都核心功能的产业项目用地供应。天津市土地利用重在“内聚强心”。合理控制中心城区的规模，提升城市综合承载能力，以总部商务、文化旅游、科技创新、先进制造等为重点促进城市功能升级。河北省土地利用重在“承接服务”。优化城市空间布局，围绕形成京津冀城市群体系，积极发展次中心城市，中小城市走内涵挖潜道路。

协同配置资源。加大对协同发展的推动，打破“自家一亩三分地”的思维定式，充分发挥区域合作发展优势。按照区域内各城市定位、功能分工、结构调整、产业转移等具体安排协同配置区域土地资源。

优化空间格局。以资源环境承载能力为本底，优化区域生态、生产和生活格局。划定生态保护红线并努力扩大生态空间，加大森林和湿地的恢复和建设，加强区域生态通道构建。按照水土平衡的原则核定区域耕地保护红线，对优质、成片、灌溉基础好的耕地进行特殊保护，构建京津冀地区的优质耕地保护格局。

以挖潜存量为重点。京津冀区域整体逼近水土资源和环境承载极限，必须以“存量挖潜”作为区域土地利用的战略重心，新增建设用地重点用于构建现代化交通网络系统。其中，北京重点调整疏解非核心城市功能，大力挖潜现有资源密集型、劳动密集型产业用地潜力，调整用于发展“高精尖”产业，努力实现建设用地总量“负增长”。天津加大城区“退二进三”力度，建设用地增量主要培育港口、物流产业中心优势。河北省须加大农村居民点整治力度，优化配置新增建设用地，调整城市间用地安排以形成合理完善的城镇体系。

原文敬请阅读《中国土地》2016年第1期