占补平衡如何算大账
——从督察视角破解补充耕地难题的思考
舒 子 制图
本报记者 曹悦妮
“我们现在不缺用地指标，最缺的是耕地占补平衡指标。”前不久，一位地方国土资源局负责人说。为补充耕地指标头疼的大有人在，每年的全国国土资源工作会议上，国土资源厅局负责人纷纷反映：落实耕地占补平衡政策越来越难。
落实占补平衡难，一些地方为了完成任务，出现敷衍了事、弄虚作假等现象。2015年例行督察期间，国家土地督察西安局发现地方存在耕地占补平衡项目虚增耕地面积、项目占用耕地未落实占补平衡、省级政府违反耕地“先补后占”规定审批建设用地等问题。这些问题不是个案，各督察局在督察中均发现地方不同程度存在“占优补劣”、“边补边占”甚至“只占不补”等问题。
近年来，耕地“上山入海”、为垦造耕地侵占林地、借补充耕地套取资金等新闻不时见诸报端，在社会中形成了耕地占补平衡是面子工程、数据游戏等误解、曲解。
事实上，耕地占补平衡政策的初衷是保护耕地，为保障耕地资源发挥了重要作用，尤其是通过保证耕地的数量不因新增建设用地减少来保障耕地产能，这也是我国在经济社会快速发展阶段建设大量占用耕地后的有效弥补措施。为什么落实占补平衡越来越困难，该如何破解？
难点一：
耕地后备资源持续减少且分布不平衡
耕地占补平衡，作为耕地保护政策的重要内容之一，一直在国家土地督察机构重点督察视野之中。2012年、2014年，督察机构先后开展调研发现，耕地后备资源不足问题凸显。
十几年来，我国经济一直快速发展，建设用地需求“量大速快”，难以避让耕地，尤其是国家级重点线性工程。2000年~2013年，我国城镇用地增加4178万亩，占用大多是优质耕地。仅东南沿海5省就减少了水田1798万亩，相当于减掉了福建省全省的水田面积。同时，地方在用地审批中普遍存在重审批轻利用、重增量轻存量的倾向，也导致了对耕地后备资源的快速消耗。
2002年，我国可开垦的耕地后备资源共有701.66万公顷，据历年国土资源统计年鉴，2000年～2012年间全国共开发补充耕地187.09万公顷，占2002年后备资源量的26.66%，部分地区耕地后备资源面积急剧下降，区位条件好、开发成本低、生态影响小的耕地后备资源大都已开发完毕。上海、天津、海南、北京可供开垦的未利用土地接近枯竭，江苏、安徽、浙江、贵州等省也都很有限，建设占用耕地的补充难度很大。
在耕地后备资源相对充裕的地区，形势仍然不容乐观——国家土地督察广州局调研报告指出，虽然一些地区耕地后备资源量有余，但后备资源质量较低，补充耕地成本更高，开垦成耕地质量也偏低。
同时，由于经济发展不平衡、资源分布不平衡，许多地方出现耕地后备资源与用地需求倒挂现象，不得不通过跨地区交易耕地储备指标的方式实现省内耕地占补平衡。国家土地督察上海局调研发现，一些地区存在补充耕地指标交易制度不健全、操作不规范、监管不到位等问题，存在风险。
近几年，出于生态建设需要，一些曾作为耕地后备资源的低效林地、园地、草地等也要求严格保护，禁止将其垦造为耕地，进一步缩小了耕地后备资源空间。此外，林地同样要求占一补一，加之一些地区落实生态建设任务缺乏足够土地资源，甚至将树种到了农田里。这也对耕地保护，特别是耕地占补平衡工作形成压力。
难点二：
地方落实偏差致补充耕地质量不到位
实施占补平衡政策，目的是尽量在建设发展中少占耕地、尤其是少占优质耕地，从而达到保护耕地，保障粮食产能的作用。但个别地区错误地认为耕地占补平衡限制地方经济发展，急于完成补充任务去批地上项目，出现“上有政策、下有对策”现象。
2012年9月20日，国家土地督察机构首次开展专项督察，对30个省（区、市，不含西藏自治区）和开展耕地占补平衡情况进行了核查。督察中，实地核查了91个地区，共核查“十一五”期间补充耕地项目9159个，涉及新增耕地437.81万亩，约占全国同期新增耕地面积的15%。
督察结果显示，核查的91个地区中有极少数补充耕地项目虚报新增耕地，涉及面积1.97万亩，占核查新增耕地面积的0.45%，主要是将养殖水面、林地、园地、未整治的废弃建设用地、未利用地等计人新增耕地，或者新增耕地面积计算不准确等。有少数项目补充耕地质量偏低，涉及面积29.74万亩，占核查新增耕地面积的6.64%。
当出发点和落脚点不是保护耕地产能，补充耕地项目难免流于形式。一些地方绞尽脑汁虚增占补平衡指标有的是为了上项目，有的是为了增加指标交易收入。西安督察局在督察中发现，甘肃省平凉市包装自行开发新增耕地项目用于占补平衡。督察整改后，该市核减其自主开发项目55个，核减用于占补平衡的耕地面积11万亩。
2015年1月5日~7日，西安督察局派调查组对媒体报道的陕西省商洛市虚假补充耕地问题进行实地调查，发现该市丹凤县国土资源局存在虚假包装耕地占补平衡项目问题，虚增耕地面积297.96亩；虚构561万元耕地复垦资金，非法套取420.78万元耕地占补平衡指标收购资金。
补充耕地“上山入海”现象也不时出现，往往是把交通便利地区的优质耕地资源占用建设，把耕地“移”到交通不便、垦造成本也不低的山地、沿海滩涂。客观上看，一些地方确实难以找到易开发的后备资源；主观上看，地方政府没有负责任地对待耕地占补平衡工作。督察发现，由于“上山入海”成本较高，资金不足的情况下，新开垦的耕地质量普遍偏低。同时，由于位置偏远，农民耕种不方便，补充耕地往往出现撂荒等新问题。
以上种种，均与地方政府在落实耕地占补平衡过程中偏离了耕地保护主线有关。
破解：
打通渠道算大账严格落实“占优补优”
曾有专家指出，补充耕地质量不到位不是技术问题，而是藐视规划管控、放任用途管制。必须坚决防止耕地占补平衡中出现的数量和质量不到位问题，坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地。
针对耕地占补平衡中出现的重数量轻质量、占优补劣等问题， 2014年国土资源部明确要求，完善耕地占补平衡制度和保护补偿机制，以提高耕地生产能力为目标，把提升耕地质量放在首位，坚持统筹规划、先建备补、占优补优、占水田补水田。
在更为严格的标准下，各地纷纷探索落实占补平衡之策。为完成占水田补水田的任务，一些地区探索“补改结合”方式落实“占优补优、占水田补水田”的要求。“补改结合”指补充耕地的质量无法达到占用的耕地质量（通常指水田）时，对补充耕地储备库或以外的一般耕地进行改造，使其达到占用耕地质量（地类）水平，建设占用的耕地综合对应挂钩补充和改造的耕地，实现耕地占补平衡的措施。同时，为提高耕地质量，各地陆续探索表土剥离和再利用工作。
然而，2015年1号国家土地督察公告显示， 2014年，47个市的1215个项目（批次）没有按照规定的数量质量要求补充耕地，或未按规定缴纳耕地开垦费，涉及面积15.3万亩；有45个市将一些现状为住房、工厂、水库水面等建设用地认定为耕地，涉及面积10.74万亩。
督察按机构对此现象持续关注，并进行了深入调研分析。国家土地督察沈阳局建议，完善耕地占补平衡政策，培育发展表土剥离市场。该局结合区域耕地保护情况提出，进一步完善细化补充耕地质量要求，多部门联动建立科学动态的耕地质量评价体系，细化“占优补优”标准。
在广州督察局、上海督察局召开的省（区）市政府工作联席会上，不少地区负责人坦言，补充耕地指标已严重不足，落实占水田补水田压力更大。此外，补充耕地成本日益增加，资金不足问题也不可忽视。
随着我国经济发展进入新常态，为保障稳增长项目及时落地，2015年，国土资源部改进和加强用地管理，研究制定稳增长重点建设项目以承诺方式落实耕地占补平衡管理的政策，强化补充耕地数量质量监管，统筹解决重大工程占补平衡难题。
今年全国国土资源工作会议上，国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察姜大明在讲话中明确，要算大账，打通渠道，探索形成整治增加耕地用于占补平衡的机制和办法、重大工程补充耕地国家统筹、建设占用优质耕地“补改结合”，更是打开了解决问题的思路。
在今年的土地督察工作，耕地占补平衡落实情况仍是督察重点内容之一。根据安排，今年例行督察将综合运用信息化等手段加强省域研判，重点对省域耕地保护等开展分析研判。对地方政府土地利用和管理职责履行情况的督察重点也在基本农田保护、耕地占补平衡等方面。对有关市、县的耕地保护情况等将探索开展“查查家底、算算账、排排队”工作。这对考察研判地方政府耕地占用情况是否科学，督促落实补充耕地承诺将产生积极作用。
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