问题
2010年，北京市某区人民政府向某工程局工程处颁发《国有土地使用证》，证载坐落为“北京市某区东街50号”，使用权类型为“划拨”。2011年，某公司向当地政府提出申请出让北京市某区东街50号地块。随后，北京市规划委员会同意该地块拆迁定向安置房项目设计方案。2012年，北京市国土资源局与该公司签订《国有土地使用权出让合同》，出让宗地坐落于北京市某区东街50号拆迁定向安置房项目。随后，该地块的居住者王某向行政机关提出行政复议申请，要求撤销《国有土地使用权出让合同》。
国土资源部不动产登记中心（法律事务中心）杨慧娟为您解答：
解答
一、《国有土地使用权出让合同》是否属于行政协议
国有土地使用权出让合同，究竟是民事合同还是行政协议，一直以来存在争议。目前，主要的观点有两种。一是从所有权的角度出发，认为国家以国有资产为基础参与各种民事关系时，其身份自然是民事主体。主要依据是《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定，“审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件”属于民事审判，将国有土地使用权出让合同视为民事合同进行审理；最高人民法院2011年发布的《民事案件案由规定》中，也将建设用地使用权合同纠纷作为民事合同纠纷进行处理。
另一种观点认为，界定国有土地使用权出让合同的性质不能仅仅从所有权的角度出发，而要看所有权为谁享有以及以何种方式处分来界定。《行政诉讼法》第十二条第十一项规定，“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，可以提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定，“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议……”由此，笔者认为国有土地使用权出让合同是管理和特许使用国有土地使用权行为的方式，是政府机关履行国有土地行政职能，实现国有土地合理高效使用的有效途径，是依据行政管理法规、在协商基础上订立的明确政府和使用者之间权利、义务关系的协议。国有土地出让合同应该属于行政协议，其履行争议应该纳入行政复议和行政诉讼的范畴。
二、自然人能否对国有土地使用权出让合同提起行政复议
依据《土地管理法实施条例》第二十三条“具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地……有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同”的规定，《国有土地使用权出让合同》系供地方案、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同的行为，不对被征收人土地所有权、使用权或安置补偿权等相关权益产生设立、变更、消灭等直接影响。本例中王某不是该出让合同的相对人，该出让合同不对其权益产生直接影响。王某与该出让合同没有行政法律上的利害关系，因此，其就该出让合同提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件。
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