□ 潘金忠 龚鹏菲
近年来，随着新建公路、铁路、石油及天然气管道等大型基础设施建设项目大量增加，建设项目直接压覆、影响沿线矿产资源开发利用的情况时有发生，致使压覆矿产资源纠纷增多。
为加强压覆矿产资源方面的管理，国家矿产资源管理部门先后发布和实施了《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》和《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》，就压覆矿产资源审批、补偿和土地管理衔接等作出规定。另外，山东、湖南、江西、福建等省人民政府以及部分省市矿产资源主管部门也对矿产资源压覆补偿工作作出了进一步规定。综合上述行政规章和文件，因建设项目压覆矿产资源造成矿业权人权益受损的，由项目建设单位与矿业权人以直接损失为补偿原则协商签订补偿协议；协商不成的，由相关部门根据评估机构作出的评估报告协调解决。就协商、协调仍不能解决争议的，无论是《矿产资源管理法》《土地管理法》，还是其他行政法规、规章都未进行制度或程序设计。
实践中，由于协商协调以直接损失补偿为原则，补偿金额较低于司法裁判中侵权责任赔偿金额，故矿业权人多向法院提起民事侵权赔偿诉讼对项目建设单位主张权益。
当前压覆矿产资源纠纷解决的现状
行政处理上，根据原国土资源部《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》就建设项目主体向矿业权人进行补偿范围的规定，仅包括被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外），以及所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。可以看出，矿产资源管理部门就压覆损失倾向于行政补偿，其补偿范围也局限于直接损失，并不考虑矿业权价值、被压覆矿产资源价值、投资利润、停产停业损失等可期待利益损失。但是，由于该文件并非法律、行政法规及部门规章，司法实践中，参考该补偿范围规定的情形也相对较少。
司法裁判上，就压覆矿产资源纠纷是否属于民事纠纷本身即存在争议，如有法院认为，压覆矿产资源补偿可以在建设用地征收补偿过程中，由行政机关作出征收补偿决定或裁决，对决定或裁决不服的，可以提起行政诉讼。就压覆矿产资源是否属于侵权认定上，有法院认为压覆行为基于公共利益需要，且经过主管机关批准，不宜认定为侵权。就压覆矿产资源赔偿或补偿范围上，亦存在多种裁判，有法院参照《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》规定，对矿业权人仅作直接损失赔偿；有法院以直接损失和被压覆矿产资源部分的投资利润为基础作出赔偿判决；有法院对矿业权整体价值评估后，根据被压覆矿产资源所占比例计算预期收益，并累加直接损失作出赔偿判决；还有法院对被压覆矿产资源部分进行评估，并累加直接损失作出赔偿判决。
优化压覆矿产资源争议解决机制的建议
从公法角度，压覆矿产资源审批系自然资源部门基于公共利益需要，对矿产资源和土地利用规划作的相应调整，以此达到优先保障公共利益项目建设、限制矿产资源的勘查和开采的目的。不难看出，此种争议已非传统民法中私人之间的“横向”相邻权关系或侵权责任规范所能调整的，其产生背景已经从不同用益物权之间“纵向”相邻关系，向公共利益为导向的用途管制这一公法关系进行转变。
矿业权虽然作为民法上的用益物权，但是其取得、续期、流转、利用等各方面都存在行政监管，受公法的约束。由此，矿业权因压覆等原因灭失，也应当纳入公法的调整范围。无论是建设项目整体压覆还是部分压覆矿产资源，被压覆矿产资源量最终需要从资源储量中予以核减，形成收回矿业权的法律和现实状态。基于该思路，可以参照国有建设用地使用权收回和补偿规定，由有权人民政府批准自然资源部门作出收回决定并予以补偿，矿业权人不服的，可以提起行政复议或行政诉讼。
从民法角度，压覆矿产资源属于建设项目主体后设的建设用地使用权与矿业权人先设的矿业权在一定空间和时间范围内形成的利用冲突。由于压覆矿产资源行为涉及建设单位和矿业权人相关利益，建设单位基于行政许可实施压覆，需要承担相应的补偿义务。基于该思路，可以由作出压覆矿产资源审批机关作为行政裁决主体对建设单位和矿业权人予以协调，协调不成的，可以作出行政裁决，矿业权人不服的，可以提起行政复议或行政诉讼。
综上，建立压覆矿产资源争议行政裁决解决机制，一方面，可以给予矿业权人、建设单位就民事补偿进行充分协商的空间，避免行政收回的刚性效果；另一方面，可以促进此类争议的有效、统一解决。
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