土地征收制度改革是《土地管理法》修正的亮点之一，新法采用列举的方式明确了属于公共利益征收土地的六种情形，但对其中“成片开发”的情形尚未作出具体规定。当前，学术界从法学、行政学、经济学、土地管理学等视角，围绕“成片开发”的概念、“公共利益”属性、认定标准、征地程序、征收方案、征地规模与结构、补偿标准、绩效考核、司法审查等方面展开了深入的讨论，而机构改革赋予自然资源部门“两统一”职责，有必要从空间规划视角系统思考成片开发的空间范围、概念内涵与制度建设，确保土地征收“成片开发”有利于保护耕地、维护农民合法权益、节约集约用地，促进当地经济社会可持续发展。
定义成片开发与缩小征地范围的关系
成片开发对相关征地问题有一定影响，但不是缩小征地范围最直接的阻碍因素。改革开放40年的巨大成就说明，科学有序成片开发是中国城镇化又好又快发展的重要制度设计。反之，规模较大且无序的成片开发给征地带来一些负面影响，主要表现在以下五个方面：第一，由于保障措施不够完善，致使被征地农民利益受损；第二，多点开花，造成土地资源低效利用、闲置浪费问题；第三，场地整理及基础设施配套等前期投入给地方财政造成较大的压力；第四，成片开发会部分占用耕地，增加了耕地保护的压力；第五，由于没有明确界定征地成片开发的范围，会对农村用地现状产生较大的影响，甚至带来乡村文明的丧失。
成片开发对征地的间接影响在于对集体建设用地入市造成抑制。成片开发范围不明确或范围过大，则农村集体建设用地同权入市将受到抑制，促进农村集体经营性建设用地入市将受到一定的影响。同时还存在因征地方式、农村集体经济组织走向差异带来的社会稳定问题。如果在同一个村组内实行不同的征地方式、安置方案，因中国农民传统意识中的“不患寡而患不均”认知，则可能出现社会稳定与社会治理问题，很多信访事件客观反映了这一现象。
高质量发展要求提高成片开发的水平与质量
批次征地制度的不足。1998年《土地管理法》修订后，分批次征地制度开始实施。分批次征地在规划引领发展和提高办事效率等方面发挥了积极作用。同时，从基层角度观察批次征地大致存在三类问题。第一，规划引领发展的作用得不到充分发挥。地方政府往往趋向于哪个地方好征，哪个地方可以批地，就跳跃（插花）式使用。这种以投资项目为主导、跳跃式（插花）布局的土地供应机制，导致了规划的频繁修改与调整，实际上是项目倒逼规划，而不是以规划引领发展。同时，也没有解决土地使用的规划要素组合与建设时序问题。土地供应不是简单地把地供出去，而是要注意协调地块与地块之间、土地和城市发展各要素之间存在的组合关系，这是空间规划的知识内核，也是最有价值的部分。第二，城市功能的系统性没有得到优先保障。项目的内涵应该是广义的，但在空间指标紧约束的前提下，土地优先供应保障的往往是狭义的项目，例如住宅、商业、工业、高等级的基础设施等；服务于住宅工业商业等城市内部的市政基础设施、公共服务设施等，在空间指标、计划指标上未能得到有效保障。而地方政府对此“有恃无恐”，认为“反正是公共用地”，于是出现了大批未批先建的违法用地。第三，城市空间布局、结构的完整性没有充分实现。由于主体多元、投资分散、发展时序不协同，多点开花、分散建设，导致了大量的插花式、碎片化的开发，建设用地的密实度低，用地项目布局不集中连片，导致基础设施投入过大，用地平均产出较低。
高质量成片开发的重要意义。首先，成片开发是实施国土空间规划的重要手段。通过成片开发这一政策工具，明确城市近期建设、招商、投资重点区域，以及道路、学校等设施配套需求，实现集中集约、集聚高效、有序发展、建一片成一片。其次，成片开发是土地储备制度的重要工具。成片征收、成片收储、成片开发，符合土地储备制度“规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”的目的，也是地方政府增加建设用地供给和财政收入的重要渠道。如：南京红山新城的成片收储，红山新城是传统的老工业基地，在铁路以北布局了“二五”时期建设的汽车制造老企业与老厂房，老企业之间剩余大量城中村土地没有征收。南京的做法是将铁北一次性成片征收、成片收储，推动了区域整体提升。再次，成片开发有利于控制开发成本、提高开发效率与开发品质。成片开发在新城新区顺利建设过程中发挥了重要作用。如：南京河西新城自2002年启动的成片开发，目前是南京市建设标准最高的地区之一。正因为是成片开发，才实现了河西高标准的基础设施及高水平的土地产出与生活品质，最后，成片开发有利于招商引资，形成产业集群与产业链，实现规划引导项目。如：南京市龙潭港区有长江-12.5米水深港口，港口后方规划了新城，新城中除了码头区、出口加工区以外，还配套了地标产业。如果实施单个项目招商建设，港口枢纽经济区的产业功能就难以顺利实现，需要将规划范围内的建设用地预先整备，按序、成片投放土地资源。
科学界定成片开发的类型
征收土地的空间分布分析。土地征收行为一般分布在四种地区。第一种是城市新城新区建设地区，例如南京河西新城南部地区、南京禄口机场所在的江宁禄口新城；第二种是建成区及城郊接合部的插花地，包括建成区既有的农村集体农用地与建设用地，以及城郊接合部的插花地，城市需要对这类插花地填平补齐；第三种是在建制镇规划镇区范围的土地，镇区内有很多空地，镇区外围有向外发展的规划空间，如南京江宁谷里街道、六合金牛湖街道；第四种是城市开发边界外的广大的农村地区点状新经济用地。当前，乡村旅游度假休闲体验等用地需求旺盛，其各类用地都需要实施征地。
成片开发土地征收类型界定。土地征收分类要与农村集体经济组织的空间分布与存在时间相关联。可将是否永久保留农村形态及其农村集体经济组织作为是否进行成片开发的基本出发点，依据区域发展特征、农村形态与农村集体经济组织去留、土地征收补偿与社会稳定特征等方面的特征差异将以上四种征收土地空间分布类型划分为两大类，据此区分出成片开发的类型。将前两种归为甲类，即成片集中开发区域，这个区域未来将完全城市化，农民全部转化为市民；将后两种归为乙类，即其他开发建设区域，农村形态与集体经济组织将永久保留。
基于这一出发点，将征收土地分成成片集中开发及其他开发建设区域两大类型时，成片开发的定义可能会相对好理解，也便于地方政府操作。类似南京河西南部地区的城市新城新区，以及类似江宁滨江开发区的建成区插花地，这两种地区未来都将高度城市化，都属于成片开发征收土地的地区。在这类其他开发建设区域，鼓励集体经营性建设用地入市，实现农村集体经营性建设用地的同权同价入市。
关于成片开发相关问题的政策建议
定义成片开发。土地征收“成片开发”是指依据市域国土空间总体规划，在城市开发边界范围内的集中连片规划城镇集中建设区内，选择一定范围进行土地整理、储备、开发建设的活动。此处，成片开发范围指城市开发边界内的城市化区域，不包括一般建制镇。镇的开发边界内部不适用成片开发，镇集体需利用集体土地安排各类建设。
优化完善成片开发方案。一是建议“成片开发”方案不安排具体建设项目。以道路为代表的基础设施建设项目是较易明确的。但对于工业等用地，在招商时仅能明确其代表性的主导产业方向，而主导产业内部还有上下游的关联产业，要在成片开发征地阶段界定其具体建设项目，确实存在一定困难。鉴于市场经济体系下建设项目及其时序的不确定性较强，按照“征收一片、开发一片”的原则，强化国土空间规划的引导作用，建议成片开发实施方案中不安排具体建设项目及其开发时序等有关内容。二是建立年度成片开发方案编制与批准制度。结合国土空间规划、年度国民经济和社会发展规划、年度变更调查等编制年度成片开发方案。成片开发方案于地方“两会”前编制，“两会”后报地方人民政府及省级人民政府审批。同时，允许对成片开发方案年度动态调整修正。三是增加成本分析、耕地占补平衡等内容。不要单纯探讨成片开发的经济效益，而应当更多考虑成片开发的成本及其投资投向，如土地征收成本、土地场平、基础设施配套等多项成本，综合测算收益并分析经济效益。另外，需对耕地占补平衡、增减挂钩等指标来源途径做专题分析，若无法实现平衡，建议明确资金筹措来源与措施等内容。
制定规避成片开发负面效应的惩罚性、约束性措施。要制定规避前文提及的成片开发征地行为负效应的惩罚性、约束性措施。第一，变成片开发规模约束为制度约束。充分运用多规合一和三大指标（空间指标、计划指标、耕地占补平衡指标）等政策制度体系控制，成片开发必须符合国土空间规划（现行的土地利用总体规划与城市规划），在有指标的前提下开展，建议取消成片开发的数量规模约定。第二，成片开发的规模与使用效率挂钩。以县（区）为单位，批而未供土地、闲置土地处置率未达15%的，不得申报成片开发。成片土地开发在规定期限内未完成的，暂停申报成片开发。第三，成片开发的规模与政府负债挂钩。按照地方政府上一年度的财政收入与负债状况，结合征收土地区片价，综合制定当年成片开发规模。
（作者为南京市规划和自然资源局局长、研究员级高级城市规划师）
本文为节选，全文敬请阅读2020年《中国土地》第11期
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