新处罚法“一事不再罚”，何为罚款“就高”规则

中华人民共和国行政处罚法条文解读与法律适用

作者：江必新、夏道虎 主编

一事不再罚款制度

为了缓解实践中多头执法、重复执法问题，原行政处罚法确立了一事不再两罚款制度，第24条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”该制度作为原则性规定在行政执法实践中发挥了重要的规范和指导作用，但也遇到了不少操作性问题。在修法过程中，要求细化该制度的呼声较高，特别是建议明确一个违法行为同时触犯多个法律规定、处罚标准不同的情形应当如何处理。

因此，新行政处罚法进一步规定罚款“就高”规则，在第29条中增加规定：“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”以此来解决行政处罚随意性问题，填补法律漏洞。

（一）罚款“就高”规则的适用情形

罚款“就高”规则适用于“同一个违法行为违反多个法律规范”的情形。实践中，“同一个违法行为违反多个法律规范”包括多种类型，如同一个违法行为触犯数个具有包容关系的法律规范，同一个违法行为同时触犯数个不同领域的法律规范，违法行为的实施手段违反另一个法律规范。这三种类型对应于刑法中的法条竞合、想象竞合、牵连犯。“同一个违法行为违反多个法律规范”意味着同一个违法行为形成了不同法律关系，这就可以排除同一个违法行为构成一个法律关系但同时违反不同位阶法律规范的情形，也可以排除连续或者持续违法行为多次触犯同一法律规范的情形。

需要指出的是，在修法过程中有人建议同一个违法行为违反多个法律规范的，应当适用位阶更高的法律规范。上位法优先下位法的法律适用规则，其前提是同一领域中的同一法律关系，并不适用于不同领域或者同一领域中的不同法律关系。

（二）罚款“就高”的具体含义

“按照罚款数额高的规定处罚”表明“就高”不是以行政执法中具体处以的罚款数额为标准，而是以法律规范中罚款数额规定为标准：对于固定数额的罚款，直接适用罚款数额高的规定给予罚款处罚；对于有幅度的罚款，“就高”先比较罚款上限，适用罚款上限高的规定；没有罚款上限或者罚款上限一致的，适用罚款下限高的规定；对于从形式上难以比较高低的，如一部法律规定罚款以违法所得为计算标准，另一部法律罚款以合同标的额为计算标准，则需要根据案情等实际情况来作出判断。

（三）罚款“就高”如何操作

在修法过程中，有人建议增加相应操作性规定，先立案的行政机关所依据的恰是规定罚款数额低的法律规范，如何执行“就高”罚款。这个问题主要存在于不同数额罚款分别由不同行政机关实施的情况，在同一行政机关实施行政处罚的情况下不存在。

对此，曾有过多种建议和方案，比如由不同行政机关分别处以罚款，同时适用折抵规则；由先立案的行政机关直接依据罚款数额高的法律规范予以罚款，本条规定可以作为法律依据解决职权法定问题；由先立案的行政机关作出除罚款以外的其他行政处罚决定后，移送相关行政机关根据罚款数额高的规定予以罚款；条件具备的，在立案阶段通过立案协商来解决，或者通过委托方式来解决；通过综合行政执法机制来解决，将相关联的执法事项明确纳入综合行政执法中，由综合行政执法机关来统一实施。考虑到罚款“就高”规则是新增的制度，有待实践积累经验，探索简便、可行的方式来实施，因此新行政处罚法并未规定具体操作程序。

（四）其他修改建议

在修法过程中，对一事不再罚款还有一些修改建议，但综合各方面因素，新行政处罚法未作调整。比较集中的有三种意见：

第一，建议将一事不再罚款扩大为一事不再罚，不仅罚款只罚一次，其他行政处罚也只罚一次。在原行政处罚法制定过程中对此问题已研究过，认为罚款以外的其他行政处罚从性质上看一般只能罚一次，不可能给予两次行政拘留、吊销两次行政许可证件、没收两次违法所得，因此没有规定一事不再罚。

第二，建议将一事不再罚款扩大至刑事领域，不得并处行政处罚与刑事处罚。考虑到现行行刑衔接机制是允许行政处罚与刑事处罚并处的，同时行政处罚法已经规定罚金与罚款折抵、刑期与行政拘留折抵，事实上已经实行一事不再罚，因此该建议未被采纳。

第三，建议界定“同一违法行为”。如何界定同一违法行为是一个老问题，情况比较复杂，类似于刑法中罪数问题，除了从行政处罚构成要件角度作出规范外，难以在行政处罚法中作出统一规定——有些可以在单行法中规定，有些可以在实践中予以探索总结。尽管如此，新行政处罚法对属于同一违法行为的情形还是有一些不那么直接的规定，如第29条中“同一个违法行为违反多个法律规范”的表述，实际上将违反多个法律规范的违法行为作为同一违法行为；第36条中“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的表述，实际上将连续或者继续状态的违法行为视为同一违法行为。

来源：中国法律评论 摘自 《 黄海华：新行政处罚法的若干制度发展》