江苏省南京市统计局：王国钧
国家统计局局长谢伏瞻同志在2008年召开的全国统计工作会议上指出：“依法统计是统计部门全面落实依法治国基本方略、科学有效组织统计工作的客观要求。要健全统计法律制度，规范统计行为，维护统计秩序，保障统计权益，努力推进依法行政、依法统计”，这对我们各级政府统计部门规范自身的行为，完善统计制度，实行依法统计具有重要的指导意义，我们一定要在实际工作中认真学习、深刻领会，使政府的各项统计工作在法制的轨道上健康运行。统计调查是政府统计部门的主要工作，作为行政行为的统计调查工作必须依法（包括实体法和程序法）开展。而统计方法制度就是统计部门履行统计调查职责的主要载体，也是统计调查对象履行法定义务的依据。《统计法》明确了国家机关、社会团体、企业事业组织和个体工商户等统计调查对象，必须依照《统计法》和国家规定，如实提供统计资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报，不得伪造、篡改的法定义务。同时，《统计法》还规定了企业事业组织执行国家统计调查或者地方统计调查任务的法定义务。这为各级统计部门依法履行职责提供了前提条件。长期以来，在国家统计局的领导下，我国的政府统计调查工作取得了显著的成绩，为各级党政领导制定政策和计划提供了可靠的依据，较好的发挥了统计的信息、咨询和监督职能。但是，随着形势的发展变化，特别是“依法治国，建设社会主义法治国家”目标的贯彻落实，对照依法行政的要求，我国政府统计系统在统计制度的制定和实施方面还存在着一些不足，亟需规范和完善。本文拟从现代行政法治的要求出发，对上述方面存在的主要问题和成因作一探讨，并提出相应的对策建议，以供有关部门参考。
一、 主要问题
当前我国统计方法制度制定和实施中存在的问题主要表现在如下四个方面。
（一）统计调查制度的内部运作，不适应现代法治对加强统计管理和保障调查对象合法权益的要求
长期以来，国家、省的统计方法制度只是作为内部行政行为来贯彻的，文件的执行对象明确为各省、自治区统计局（近来又包括了统计局），省的统计方法制度也同样如此，文件的执行对象明确为各省辖市统计局，而作为统计调查任务的主要承担者——统计调查对象并未能直接知晓国家、省的统计制度，也不清楚自己与统计调查的关系以及在统计调查中的权利和义务。这就对基层统计部门统计管理的合法性产生了影响，也未能保障统计调查对象的知情权以及对非法统计调查、非法统计管理（包括统计行政处罚等）的正当拒绝权。
（二）统计调查制度的规定不完整，影响了监督执行的权威性
完整是对立法质量的基本要求，也是对统计制度质量的基本要求。而法律程序完整又是完整的重要内容。所谓法律程序完整，指法律应当对人们的法律行为、特别是执法行为的顺序、方式和时间作出足够充分地规定，使人们在依法办事时确实有所依据，而不致出现“找不到依据”的情况。在法律规定中，缺少必要的程序环节，会给人们实施法律造成困难。国家的统计制度作为统计法的重要实现载体，也必须要程序完整。但是，当前我国的统计制度并没有对统计调查对象的上报时间和统计报表的报予机关作出直接、明确的规定，也没有授权基层统计部门制定，统计调查制度在程序规定上明显存在着不完整的问题。这就造成了目前在实际工作中，规定统计报表上报时间的主体以及具体的规定内容各不相同，有的地方对企业上报时间的规定甚至是村会计作出的。这给统计执法造成困难，严重影响了统计调查制度执行的权威性。
（三）统计调查的技术规范未公布，不利于统计调查对象的统一遵守
作为统计调查制度重要组成部分的统计指标概念（包括内涵和外延），除工资总额的构成由国务院批准，国家统计局发布，以及在
（四）统计调查行为的抽象化实施，造成了调查程序上的瑕疵
统计调查制度属于抽象的行政规范，不能使统计机构直接与调查对象产生具体的权利和义务关系，具体的法律关系必须由直接面对统计调查对象的政府统计部门（如县级以上的统计局）通过具体的告知行为才能产生。而在实际操作中情况比较复杂，基层统计机构在布置统计调查时往往普遍以抽象行为落实抽象行为，即普发一个贯彻文件进行统计调查任务的布置，而没有专门制作针对各个具体调查对象的统计调查事务的告知文书并依法送达，统计调查行为实际上并未具体落实到“人”头（自然人、法人），调查执行程序在此环节上存在着瑕疵，一旦发生争议，对调查对象提出的“未曾获知自己在调查中的具体统计义务”的质疑，统计部门将难以进行强有力的举证。
二、成因分析
（一）计划经济管理模式的影响，造成了统计调查运作方式滞后于形势发展的要求
在由计划经济向市场经济转轨过程中，统计的管理方式还没有随之转变，继续保留着过去计划经济管理模式下形成的思维定势和工作方式。一是对统计制度的设计仍然沿袭过去的做法，把各级政府统计部门作为行政相对人，逐级提要求，依靠行政命令式的管理进行内部运作。二是对统计调查任务采取层层布置的方式下达，既没有考虑到统计调查组织者（基层政府统计部门）与统计任务承担者（统计调查对象）的区别，也没有考虑到作为调查对象重要组成元素的企业，其属性已经发生了根本的变化。在计划经济的条件下，企业是政府的附属物，统计调查从大的方面来讲，也是国家内部进行的一项统计，因此，就不存在统计调查的内部行为外部化的问题。而现在企业是自主经营、自负盈亏的经济实体，特别外资进入后这种情况就更加突出了。国家统计局的统计调查行为还没有立足于这个大背景，依照市场经济的要求，从调整调查主体与统计相对人关系的角度来运作统计调查制度，落实政府统计部门与调查对象之间的权利义务。
（二）对行政法治的认识不到位，造成了调查制度运行的不规范
第一、对“法律不经公布就没有效力”的原则认识不到位。法律制度必须要经过公布才具有效力。同样，需要统计调查对象执行的统计调查制度也只有经过公布才具有效力。一部法律不论内容怎样，如果未经公布就可适用的，必然不能被视为好的法律——这是法治的基本要求。这里的“法律”应作广义理解，即所有的规范性文件（当然包括国家统计局的统计制度方法）。这一原则也已得到各国公认，如世贸规则就规定：“成员方应迅速公布和公开有关贸易的法律、法规、政策、措施、司法判决和行政裁定……在公布之前不得提前采取措施”。当然，法律公布并不是要求每个人都确切地了解规范性文件的内容（对于一些专业性很强的规范性文件，这是几乎不可能做到的）；而是要求存在一系列方便易行的获取规范性文件内容的制度和渠道，以使任何有需要的人都能不受阻碍（这些阻碍包括不合理的手续、收费等）地获知相关内容。依据上述原则，国家统计局的内部文件是不能对外部的统计调查对象直接起作用的，必须要依照法定的权限和程序进行制定并公布，才能生效。但是，我们的统计制度方法从来没有正式公布过（注：在现在的国家统计局网站上虽然有统计制度方法一栏，但是却没有完整的内容），同时，即使将现行的制度方法公布，其内容也需要进一步完善，首先作为国家统计制度必须要明确统计调查对象的上报时间的期限，具体上报时间可以作为自由裁量权，授权各级基层统计局制定，并明确调查对象统计报表的报予机关；其次，统计指标的内涵和外延以及统计分类、行政区划代码等必须作为国家标准进行发布。
第二、对行政行为的合法性和合理性的关系认识不到位。现代行政法治要求，行政行为不仅要合法而且要合理，即要符合行政合理性的要求。行政合理性原则是指在法律规定的范围内，凡法律没有详细规定的，行政机关在处理具体事件时，可以根据其合理的判断，决定作为或不作为，以及如何作为，但这种决定应符合法律精神和公平正义原则。行政合理性原则中的“理”是指体现全社会共同遵守的行为准则的法理。对照上述要求，我们的制度方法就存在着不足，没有妥善处理好合法与合理的关系，一味要求调查对象依法报数据，但又没有合理规定制度内容。一是没有合理规定“统计分期”。我国的统计制度对统计报告期未作明确规定，究竟是日历年度还是其他的统计年度，在操作中，各行其是、五花八门，有的是上月25日到本月25日为一个统计周期，有的是错月报，等等，与此相关联的会计，却将“会计分期”作为重要的会计前提之一。二是不合理的规定了上报时间。要求基层单位上报的时间太早，企业难以执行。如有的地方要求企业一号就上报报表，明显不切合实际。
第三、对统计调查中的具体行政行为和抽象行政行为的关系认识不到位。所谓具体行政行为是指国家行政机关、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织以及这些组织中的工作人员，在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。抽象行政行为是指行政主体制定发布普遍性行为规则的行为。具体行政行为与抽象行政行为虽然都属于行政行为。但二者也存在本质区别，表现在：(1)实施行政行为的主体不同。实施具体行政行为的主体是各级行政机关及其委托的组织；而实施抽象行政行为的主体只能是行政机关及地方各级立法机关。(2)具体行政行为可以引起行政诉讼；而抽象行政行为不能引起行政诉讼。从目前的情况来看，制定国家统计制度的行为属于抽象行政行为。因此，对于直接与统计调查对象发生联系的政府统计部门，如各县区统计局，就必须依据这种抽象的行政行为（统计方法制度），作出具体的行政行为，而不是再做一次抽象的行政行为。这里就要求各区县统计局在贯彻国家统计制度时除了要用区县统计局正式文件的形式转发国家的需要调查对象完成的统计制度外，必须通过下发《统计调查事务告知书》以使抽象的统计法律关系通过这种行为变成该区县统计局与统计调查对象之间的特定的具体行政关系。至于县以下的有关组织（如村委会等）是不能以自己名义要求统计调查对象报送统计报表的，更不能规定具体的报送时间。
第四、对统计调查的严谨性认识不到位。一是片面理解大数定律，认为企业多报或少报关系不大，经过面上综合就抵消误差了。其实在当今的考核体系下，这种大数定律是不存在的。二是认为统计就是反映趋势的，数据八九不离十就行了。因此，没有必要制定这么严谨的统计调查制度，更没有必要去严格执行。
（三）任务与人力的矛盾影响，造成了统计调查操作的简单化
依法行政要求依照法定程序开展行政工作，这需要一定的过程和时限，是对传统统计调查操作方式的扬弃，对人员较少的基层来讲，无疑增加了工作量。实际工作中，基层统计部门在布置统计调查任务时，往往采取简单化的操作，仅仅对上级下发的制度作一转发，开个会或打个电话通知企业执行就了事了，一般不再另行制发文书将国家抽象行政行为具体化。再加上这几年随着统计供需矛盾的突出，统计部门的负担日益繁重，因此，规范的依法行政要求大多难以落实到位。与此同时，受调查任务与统计人力矛盾的制约，各地因地制宜采取了一些应对措施，使得各地方的统计工作组织方式不尽相同。直接面对调查对象、布置统计调查者，有的是市局，有的是县局，还有的是街道和乡镇，甚至是村（居委会）。在上述这些调查主体中，街道和乡镇，特别是村（居委会）由于职能、人力的不同，往往造成了统计组织方式的不规范、不严密，更谈不上对调查对象的统计事务告知了，调查制度实施程序上的瑕疵由此产生。
三、几点建议
（一）将国民经济的基本统计指标等技术规范作为国家标准正式发布
统计指标、统计分类、地区代码等方面的统计技术规范是统计方法制度的基本要素，它既是统计工作的准绳，也是判别统计资料虚报、瞒报的重要尺度，在统计调查和统计执法检查中处于十分重要的位置。必须在调研的基础上科学制定、依法公布、强制推行，以实现统计技术规范的标准化、法定化。对于有关统计调查问题的解答，也必须由国家统计局作为行政解释予以发布。
（二）制定《国家基本统计调查实施办法》
对于普查我国发布了《经济普查条例》、《农业普查条例》，而对于常规的统计调查却没有具体的管理办法。因此，建议国家制定《国家基本统计调查实施办法》，明确规定国家基本统计调查的实体性和程序性的规定；如国家调查的组织形式，统计调查对象时间、空间和人的规定（包括上报时间、报予对象等），地方调查与国家调查的衔接，对统计调查事务个性化告知等。同时对《统计法》第三条“国家机关、社会团体、企业事业组织和个体工商户等统计调查对象，必须依照本法和国家规定，如实提供统计资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报，不得伪造、篡改”中的“国家规定”的含义做出行政解释。如对于地方依照《统计法》的规定制定的统计调查项目，属于不属于“国家规定”；如果统计调查对象违反了地方统计调查制度的规定，能否进行处罚；当地方统计局规定的上报时间与国家其他部门规定的时间有冲突时应该如何适用法律，地方统计局规定的上报时间能否作为执法的依据与国务院部门的规定相抗衡等。如中国证券监督管理委员会
（三）公布国家的统计调查制度
作为要求统计调查对象执行的统计制度必须公开发布，这样才能作为统计执法的依据。考虑到国家统计制度的变化性，建议将国家统计制度分为两部分：一部分为基本的统计制度，可以长期不变（包括计算机处理程序等都可以不变）；另一部分为适应即时的统计服务需要而制定的统计制度，可以每年变化。这样的划分有利于降低行政成本，规范行政行为。因为即使上级统计部门将统计报表中的指标顺序改一下，也可能造成使用的不便、录入的差错、编制计算机程序成本和业务培训成本的增加以及重印统计报表的麻烦等。另外，今后，对调查制度是否可作一划分，分为“强制性调查”和“非强制性调查”两种，以减少企业的统计调查负担（我国的企业统计调查负担还是比较重的）。
（四）地方统计部门必须履行对具体统计调查对象的告知义务
国家的统计制度即使公布了，并对企业的上报提出了时间和空间的要求，作为具体实施这项统计调查的统计行政主管部门必须要对自己管辖的统计调查对象履行告知义务，制作并送达《统计调查事务告知书》，以构建具体的统计法律关系。这样统计调查对象不履行法定义务才能依照统计法的规定进行处理，否则，就不能进行处理。因为只有抽象的法律关系，形成不了具体的法律责任。此外，《统计调查事务告知书》应当以县级以上人民政府统计机构的名义制发，可以委托乡镇、街道甚至村（居）委员会的有关人员（如会计等）进行送达。
（五）实现国家统计调查与国家的其他管理的衔接
目前，统计规定的上报时间太早，与调查对象的内部核算时间以及政府其他部门对企业的要求相比，显得不很合理，给调查对象造成了不必要的麻烦，也不利于信息资源的整合。因此，建议国家在制定统计制度时要与国家的有关主管部门（如财政部、证券会等）加强沟通和协调，尽量避免各种矛盾。重点要做到：一是要与会计制度规定的报送时间相衔接。二是要与上市公司的信息披露时间相衔接。
（载《中国统计》2008年第十期）
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