维和危机：联合国为何无法结束战争? | 国政学人

维和危机：联合国为何无法结束战争

作者：Séverine Autesserre，哥伦比亚大学巴纳德学院政治学教授，从事国际关系和非洲研究，曾在国际人道主义和发展机构工作。

来源：Séverine Autesserre, The Crisis of Peacekeeping: Why the UN Can't End Wars, Foreign Affairs, Vol. 98, No. 1, 2018, pp. 101-118.

导读

联合国的维和工作极富雄心，在多数情况下，这等同于促进国家和社会的转型。维和人员致力于保护公民、训练武装警察力量、解除民兵武装、监管侵犯人权的行为、组织选举、提供紧急救济、重建司法系统、监督监狱、以及推进性别平等。不幸的是，这些努力并不都能取得实效。虽然全球领导人一贯将“蓝盔”（blue helmet，代指联合国派遣的维和部队）称作发展中国家出现暴力冲突时的首选解决方案（the go-to solution），但联合国维和人员常常难以实现其最基本的目标，即维护长期的和平。本文作者认为，维和失败部分是由于资源的缺乏，这是因为联合国依赖于成员国的出资。更大的问题是，维和行动对何者能促成可持续和平存在重大的误解。

蓝盔的源起

1948年，联合国巴勒斯坦协调员要求派遣一小队联合国守卫监管以色列及其阿拉伯邻国间的停战协议，这一临时安排标志着维和的诞生。接下来几年的多数安排遵循类似模式：应东道国政府的邀约，且在所有参战方同意下，联合国在达成停火/停战协议且没有常任理事国否决的情况下派遣士兵。否决的可能意味着干预被限制在东西竞争区域之外，因而冷战期间维和行动非常少见。

冷战的结束预示着新时代的来临。随着美苏间的紧张关系得到缓解，联合国的运作恢复正常，联合国领导人对其寄予了顺利开展维和行动的期望。在从1991年4月到1993年10月的大约两年时间内，联合国发起了15项新的维和行动，频率远高于其初设立的40年。大量维和任务的设立使维和行动逐渐制度化。其在联合国内拥有了一个专门的部门和自己的员工、预算，与标准化行动流程——所有这些都是全球优先事项的官僚主义要素。

好景不长。先是在联合国2.8万人部队在索马里开展的内战停火监督和人道主义援助中，24名巴基斯坦维和人员于1993年6月被武装分子所杀；几个月后，18名驻扎当地的美国维和士兵被杀，史称“黑鹰坠落”（the “Black Hawk down”）。紧接着，在1994年的卢旺达大屠杀和1995年的斯雷布雷尼察大屠杀中，联合国维和部队并未能阻止当地武装团体的种族灭绝行为，而是袖手旁观。

同年，科索沃、东帝汶、塞拉利昂和刚果民主共和国最终达成了和平协议并要求联合国协助实施。联合国秘书长科菲·安南（Kofi Annan）基于在维和部门的领导经历，希望避免新的失败，因而组织进行了两次对国际干预的回顾。第一次回顾产生了卜拉希米报告（Brahimi report），通过具体改革使联合国维和行动更加有效。第二次回顾推动了“保护的责任”（responsibility to protect）原则的产生：所谓的国际社会负有帮助居住国无法或不愿保护其国民免受严重人权侵害的道德义务。

上述两份报告和随之引发的争论，使联合国的维和行动由消极转向积极。为避免第二个卢旺达或波斯尼亚的出现，即因对介入规则的过度限制而引发灾难性后果，联合国应赋予维和力量强有力的授权和充足的资源。不同于冷战时致力于结束国家间的战争，维和人员当前专注于维系国家内部的和平。其责任得到了极大拓展，包括改组军队、保护民众，以及组织选举。人员构成也得到了扩充，除士兵和军官外，联合国代表团还聘用发展、性别、政治、经济、行政、法律、人权、排雷、选举、媒体，和传播领域的专家。

维和的危机

（一）廉价的维和

联合国拥护者正确地指出，维和人员承担着世界上最难的工作。他们在充斥着残忍民兵、暴力军队、腐败官员和简陋基础设施的地方工作。安理会给出的支持当地政府的指示进一步使维和任务复杂化，因为反叛者在认为联合国正支援其敌人时会减低合作的意愿。此外，由于大国往往轻视联合国被指派去解决的危机，维和人员获得的资源极少，无法完成其雄心勃勃的授任。

由于联合国没有自己的军队，维和部队需要依仗成员国善意的供给。而许多国家不愿为与自身利益无关的冲突拿自己军人的生命冒险，因而联合国募集所需的军事力量往往需要数月的时间。更糟的是，维和军指挥官不仅对联合国，也对本国上级负责；当他们需要在履行联合国的委托和避免人员伤亡间抉择，他们通常选择后者。最为恶劣的是，部分维和人员伤害了他们本应帮助的人。过去12年间，联合国收到了将近1000份关于维和人员性虐待和性剥削的指控。尽管犯下这样耸人听闻罪行的是少数，但这些害群之马严重损害了联合国的声誉。

（二）错误的策略

 联合国总部的维和领导人和实地派遣的士兵都倾向于将维和行动中的问题归咎于安理会，认为其既没有提供充足的资源，也没有做出清晰的指示。除提供更多维和支持外，他们要求安理会迫使派遣维和部队的国家停止干预地面行动，并勒令其军官遵守联合国系统的指令。但维和人员不能将问题全部怪罪安理会，因为维和行动是妥协的产物，指令永远是模糊且需要解释的。

问题远不止于指令和资源，其根本上与联合国时常做出的两个战略选择相关：1），与国家精英合作以制止自上而下的暴力；2），将推动快速选举作为稳固和平的方式。上述两种倾向都基于错误的假定。实际上，自上而下方式的弱点是，战争通常不仅是国家或国际层面竞争的产物，也可能由当地竞争诱发；而联合国专注于选举带来的的问题是，在一国做好准备前推动选举可能弊大于利。

与上述错误相伴的是联合国对一切地方事物的极度轻视。由于联合国重视学科领域经验甚于对国家的了解，管理岗位几乎总是被授予通常缺乏对驻在国社会、文化和制度深度了解的外国人。维和人员的日常行为使问题进一步恶化。联合国的军事人员（military personnel）和文职人员（civilian personnel）都驻扎在防御性大院中，并主要从精英那里收集信息，结果是他们有时只轻率地应用普世范本。此外，外国雇员和外国经验占据的主导地位同时激起了地方伙伴的怨恨。不论当地对维和人员的评价是否中肯，这些观点通常致使当地居民拒绝与联合国合作，即使合作方案的基本目标是他们所支持的。

近年来，内外人士都尝试改变联合国的标准方式。一些开展驻地行动是低级员工和高级领导致力于推进解决地区冲突。然后，除却极少数的案例，联合国更多强调的是理念的重要性而非将这些理念落到实处。

更好的方式：思维和行动的本土化

维和行动遭遇坎坷，但这不意味着它应当被放弃。在许多冲突地区，维和人员是唯一保护人民免受国家军队和叛乱分子虐待的存在，尽管其行动可能是偶发和不完善的。因此目标不应是根除维和行动，而是对其进行再思考。最主要的问题是联合国的自视甚高，过分看待自己的努力。联合国应该从饱受战争蹂躏的地区已有的和平方案中汲取灵感，而不是使用的是将国际最佳实践应用于地区情况的批量生产方法（cookie-cutter approach）。

事实证明，与联合国标准程序恰恰相反，建设和平并不需要数亿美元的援助或大型国际介入，而应该在和平建设中通常包括对普通市民的赋权。联合国不应将当前将自下而上的和平建设的努力视作无关紧要，而应将其视作对当前自上而下制止纷争努力的必要补充。在实践中，这意味着承认化解地方纷争与解决更广范围的问题同等重要，其同样构成维和人员工作的一部分。

联合国也应重新思考本地员工使用方式。目前的情况是，外国人做决策，而由本地员工执行。尽管这对寻求维护本国利益的外交行为而言是合理的，但对一个以促进和平为主要使命的国际组织却并非良策。应反其道而行之的是，维和人员以不同方式运用其专业的经验，提供数个选择，阐明每种选择的利弊，并提供包括资金、后勤、军事和技术在内的一系列支持，以推行获得当地利益相关方认可的方案。总之，让国际干预的预期受益者做决定相当重要，尤其是需要在民主与和平或正义与和平的两难抉择间权衡取舍的时候。

结论

冲突引发的后果很少只存在于国界内。起初看起来有限的战争可以迅速破坏重要地区的稳定，而战争又是恐怖主义和非法贩运的温床。在许多情况下，请求维和援助仅是以取代认真解决实现和平所需问题的方案的简单替代。在战争爆发后，援助国承诺提供数以万计的援助资金，并请求联合国的帮助。交战双方逐渐呼吁停火，签订协议，并进行选举。然而很快，有时仅仅是几天后，暴力就死灰复燃了。

国际社会偏好的应对冲突的策略没有起到作用：当前的维和行动就像一个大伤口上的创可贴。好消息是当前策略存在调试的方法，以更好地构建永续的和平：更多地依靠维和行动直接致力于保护的人群。

词汇积累

首选解决方案

the go-to solution

“黑鹰坠落”

the “Black Hawk down”

卜拉希米报告

Brahimi report

“保护的责任”

responsibility to protect

批量生产方法

cookie-cutter approach

译者：陈想，国政学人编译员，复旦大学国际关系与公共事务学院国际政治专业硕士研究生，研究方向为全球治理与国际组织

校对 | 周谷子 

审核 | 施榕

排版 | 曾子晨

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