理解WTO自由贸易秩序的制度危机
作者：Aseema Sinha，克莱蒙特研究生大学比较政治学教授，研究方向为印度政治经济学、印中比较、国际组织研究。
来源：Aseema Sinha, “Understanding the 'crisis of the institution’ in the liberal trade order at the WTO,” International Affairs, Vol. 97, No. 5, 2021, pp.1521–1540.
导读
自由贸易秩序正处于危机之中，文章认为当前危机的根源在于世贸组织内部代表性（Representativeness）和有效性（Effectiveness）间的紧张关系被全球权力动荡所放大。最明显的例子是世贸组织内部崛起的新兴国家要求更多的代表性，美国则从多边主义撤退；两者都损害了世贸组织的有效性。与此同时，中印等新兴大国正捍卫一种与选择性保护主义（Selective Protectionism）相结合的“改革多边主义”（Reformed Multilateralism）。这些权力转移正将世贸组织先前的“制度内危机”转化成“制度的危机”，世贸组织的游戏规则、自由贸易理念和自身的合法性都受到威胁。随着新兴国家塑造自身的崛起，美国捍卫主权和贸易保护并对中国的崛起发出挑战，而一些老牌大国（例如欧盟）则寻求改革，全球贸易政治正目睹世贸组织中出现新的联盟。新的全球贸易政治正如战后秩序的创建过程那样以不平衡的方式发展，产生不同的赢家和输家以及管理过渡性贸易秩序的新方式。
随着时间的推移，要求世贸组织更好地与全球权力平衡保持一致的呼声使其更具代表性，但也使其在达成多边协定方面效率下降。发展中大国实力的增强及其形成的一些联盟成功包围了美国，后者反过来从多边主义撤退到双边主义——即所谓的“外部选择”——并从内部攻击世贸组织的支柱。与此同时，新兴大国成为支持“基于规则的秩序”和“改革多边主义”的新声音；但他们缺乏重塑现有世贸组织体系秩序的分量或共同目标。
这些新的权力调整放大了世贸组织核心的代表性和有效性之间的内在紧张关系。文章分三步提出了这个论点，一是提供了全球贸易治理演变的真实历史，重点对“制度内危机”和“制度的危机”进行概念区分；二是分析了美国的行动与中印两个新兴大国的回应；三是关注贸易治理中的权力动态和世贸组织固有的制度困境。本文这一论点汇集了两种解释——不断变化的权力结盟及代表性和有效性的制度逻辑，这就产生了一种权力和制度困境相互交织的理论。
全球贸易体系中的“制度内危机”和“制度的危机”
贸易本质是一种分配问题，容易产生冲突和分歧。关贸总协定（GATT）的成立及其1995年转变为更有效的世贸组织，为自由贸易秩序带来了更多希望。尽管世贸组织本身自1999年以来已面临许多危机，但当前的危机更为严重且性质不同。在此基础上，文章提出两种类型的危机：一是“制度内危机”，当成员无法就具体结果达成一致时出现该类情况，需要谈判和协商才能进一步解决；二是“制度的危机”，当制度未按预期运作且成员开始质疑制度本身的效用时就会发生危机。
GATT支持由富裕国家（少数七国集团成员）主导的小规模团体，世贸组织1995年成立后逐渐扩大成员数量以加强代表性，但在有效性与“一国一票”之间面临两难困境。持续拖延达成协议可能造成严重的合法性赤字，进而将“制度内危机”转化为更根本的“制度的危机”，涉及制度的规则（当程序受到挑战时）、理念（当自由贸易和多边贸易原则被忽视时）和规范（当贸易的合法性受到质疑时）。
1995-2007年全球贸易秩序反复出现与讨价还价相关的“制度内危机”。1995年世贸组织成立后不久，围绕政府采购透明度、贸易便利化、贸易和投资以及竞争政策等问题出现了冲突。表1概述了迄今为止世贸组织各次部长级会议所讨论的议题和成果。世贸组织在协商一致和单一承诺原则的基础上，其制度结构进一步扩大了代表性和有效性之间的差距。
表 1 世贸组织部长级会议的议题和成果
2008年多哈回合谈判陷入僵局之后，全球贸易治理处于“制度的危机”。尽管在巴厘岛世贸组织成员齐聚一堂接受三项重要协议时取得了成就，但仍未能达成一项全面协议且新的挑战正在酝酿。随着金融危机的蔓延及国内不平等加剧，新兴大国在世贸组织中的学习和行动让美国产生了一定的危机意识，美国开始背弃之前对全球贸易自由化的承诺。新兴国家和发达国家两种类型的国家都采取了自由贸易和保护主义相结合的措施，而这一发生于权力转移时刻的行动导致了“制度的危机”。此时新兴国家努力加入自由贸易秩序，而美国却在退出多边原则和程序，同时中美竞争加剧至破坏全球贸易治理的程度，这场危机因而尤为严重。
美国贸易行动：退出与攻击相结合
自2008年金融危机以来，美国基于三大支柱展开贸易行动，既有国内利益转变的动机，也有抵制全球格局变化的愿望。第一，美国在世贸组织内投入更多精力缔结替代性双边或区域贸易协定。奥巴马就试图建立一种新的贸易伙伴关系——跨太平洋伙伴关系协定（TPP），并签署其他众多自贸协定。第二，美国利用世贸组织机制对中国的不公平贸易行为进行调查以维护自身霸权。奥巴马政府利用争端解决机制向世贸组织发起19项投诉，特朗普政府更是加大了对中国的挑战力度。第三，美国对世贸组织本身提出指控以加速退出战略。美国未能任命争端解决机制上诉机构的法官，因而破坏该制度的基本要素，即争端裁决能力。在不同时期，甚至奥巴马执政期间，美国都对世贸组织争端解决机制的越权行为提出了批评，主要是因为上诉机构将美国许多反倾销税归类为保护主义措施。随着中国经济实力的日益增长，美国对世贸组织的攻击将从特朗普政府继续延续至拜登政府，虽说后者态度稍有和缓。
崛起中的大国：中国和印度
中印两国的行动框架反映了新兴大国通过多边主义规范不断崛起的努力，尽管两国可能继续在国内采取保护主义和民族主义经济做法。中印都从贸易相互依存中受益，利用贸易体系提升经济增长率、减少绝对贫困，同时获得在世贸组织和全球供应链中的重要地位。但在逆全球化背景下，两国奉行经济民族主义和选择性保护主义的同时捍卫多边主义。
这种对基于规则的秩序的捍卫旨在利用一般原则约束美国（以及彼此），同时为更具包容性的多边主义创造一个叙事框架，以吸引其他发展中国家并摆脱霸权多边主义。虽然二者都没有能力改写自由主义秩序，甚至也没有一套共同的价值观作为这一行动的基础，但他们正将自身的含义理解和概念解释移植到自由主义秩序上，并在这个过程中“重新配置现有机构，以增加其话语权和影响力”。面对逆全球化浪潮，他们将全球趋势与民族主义经济战略相结合以在贸易秩序中建立新的利害关系，并通过建立平行机构及优惠贸易协定来调节保护主义压力。因此，世贸组织需要进行体制改革来继续发挥作用，确保未来几年能应对新兴大国之间的竞争。
世贸组织：通过其他方式追求贸易政治——自由贸易规则还是权力？
全球贸易架构成功促成了巴西、印度和中国等大型发展中国家内部的变革，随之而来的是这些国家进入全球市场并激发内部改革联盟，因而全球贸易架构也出现了一些新问题。理解全球贸易秩序危机的第一步就是关注对该自由秩序的政治解读，即国际组织有“更高的目标”并服务于参与者的政治权力。权力观与价值观的共存创造了一种两面性的贸易秩序：既维护自由贸易和经济开放的价值观，又通过权力谈判和讨价还价发挥作用。例如，乌拉圭回合谈判中的贸易规则前提便是“讨价还价”：作为市场准入的回报，发展中国家将接受更具限制性的贸易规则。霸权国和新兴国都将自由贸易秩序作为追求和承认其权力的工具和场所，目标是占领市场并试图制定体系规则。世贸组织制度也促进了内部变革，各国修改了国内贸易制度并将国内保护与开放市场和贸易边界结合起来，但这些新兴大国缺乏足够的力量和统一的目标确保英美等主要大国共同改革，从而导致僵局和危机。
代表性和有效性
为什么世贸组织无法对上述权力转移做出反应？这是由于世贸组织制定多边协议时的代表性和有效性目标之间存在根深蒂固的紧张关系。拥有164个成员的世贸组织很难达成协议，因而出现了“绿屋会议”等小型决策流程以实现有效性目标。但与拥有强大秘书处并受西方列强控制的世界银行和国际货币基金组织不同，世贸组织是一个由成员驱动的机构，注重每个成员国的代表性和对发展中国家声音的认可。随着全球化的发展，发展中国家及最不发达国家都试图通过世贸组织塑造自己的优势地位，世贸组织逐渐将新兴大国纳入非正式协议进程来应对不断变化的权力平衡，但与此同时产生的广泛协议越来越少，效率逐渐降低。有效性表达规则驱动的自由贸易价值观，代表性表达权力价值观，两者以复杂的方式在世贸组织发挥作用。图1描绘了世贸组织历史上这两个目标之间的权衡，2001年启动的多哈回合可能是唯一一个将两个目标同时结合的部长级会议。
图 1 世贸组织历史上在代表性和有效性间的权衡
结论
本文解释了为什么以世贸组织为代表的世界贸易秩序对这些新出现的紧张局势反应不佳，并向所有对全球化和自由秩序感兴趣的国际关系学者提出了关于全球贸易机构如何应对新挑战的问题。文章将权力驱动的论点与全球贸易秩序中固有的制度困境相结合进行综合分析，为这一阐述做出了贡献，同时还提出了一些新概念，如“制度的危机”（Crisis of The Institution）与“制度内危机”（Crisis Within The Institution）的区别。文章还展示了随着世贸组织本身的发展，代表性和有效性之间的具体权衡是如何变化的。
权力是理解自由贸易秩序危机的内在要素；世贸组织制度结构也是其一，其代表性和有效性之间存在固有的权衡。全球机构被老牌强国和新兴强国视为实力和地位的工具和场所。诚然，全球贸易规则提供了对权力冲突的有序管理，但正是权力让谈判取得成果并达成协议，因此退出或改革世贸组织的过程也将通过其参与者的议价能力折射出来。现在，随着美国的谨慎态度和新兴大国在世贸组织中的更加活跃，全球贸易需要一套新的权力游戏规则。世贸组织的两面性（权力/规则）结构，以及其核心是代表性和有效性之间的制度困境——意味着这场危机确实比一般的贸易谈判内部危机更严重、更根本。然而，预测全球贸易秩序的消亡可能还为时过早，不断变化的国家和集团的权力和行动，加上内在的制度紧张，正对该制度固有的矛盾施加影响。
词汇整理
代表性与有效性
Representativeness and Effectiveness
自由贸易秩序
Liberal Trade Order
贸易保护主义
Trade Protectionism
改革多边主义
Reformed Multilateralism
译者：刘力凤，国政学人编译员，山东大学国际政治与英语双学位专业，研究兴趣为美欧关系与全球治理。
校对 | 刘妍希 高玖
审核 | 丁伟航
排版 | 邵雨欣
本文内容为公益分享，服务于科研教学，不代表本平台观点。
联系客服
