维和干涉如何才能维持和平？
作者：Kevin Russell 麦肯锡全球研究院高级研究员；Nicholas Sambanis现任职于宾夕法尼亚大学，是该校政治学杰出教授与“身份和冲突研究实验室”负责人，曾供职于耶鲁大学和世界银行发展经济学研究小组。研究方向为内战、族群冲突和移民政治。
来源：Kevin Russell and Nicholas Sambanis, “Stopping the violence but blocking the peace: dilemmas of foreign-imposed nation building after ethnic war,” International Organization, Vol.76, No.1, 2022, pp.126-163.
导读
第三方干涉能否为长期和平做出贡献？外生性国族建构在什么样的条件下才有可能获得成功？本研究提出了一个“第三方干涉对和平建设发挥作用”的机制框架。文章指出，第三方干涉取得良好效果的前提在于，外部力量能够在干涉的不同阶段克服“派系”“制度”与“主权”困境。
在部分地区，族群间暴力与民众对于本族群的认同彼此强化，导致该区域形成“暴力——认同”循环，冲突与人道主义灾难频发。第三方在干涉的过程中，首先需要打破当地的“派系困境”，即迅速地降低当地暴力冲突的水平。随后，国家制度建设对于维护长期和平是不可少的，但它必须以统一的国族认同为基础。因此，作者指出，第三方必须保证本土领导人对国家建设的有效参与。否则本土领导人可能无法在新的国家制度中获取合法性，这一情况将导致当地政局不稳，“制度困境”由此诞生。同时，“主权困境”的存在也为第三方干涉带来风险。作者认为，国族建构本身蕴含着反外部干涉的意味。随着民族主义思想深入人心，民众逐渐不满于外来干涉，并要求本土领导人驱逐外来占领者。若第三方过早撤出，国家制度可能尚不足以自我维系，族群冲突很有可能再次爆发。
理论提出
（一）文献回顾
干涉主义者认为，人道主义灾难的发生为第三方干涉提供了合法性，但是有限的军事回应经常并不足以阻止暴力冲突的反复发生。事实上，内战结束后再次爆发战争的风险居高不下，超过三分之一的已经终结的内战在五年后战火再起。而轻度干涉（light-footprint intervention）无法根除导致战争的潜在因素，因此国际社会需要进行更加深度的干涉。提早干涉以拯救陌生人的重要性推动了干涉的“整体化”进程，这意味着通过促进国家建设（state building）、分权以及国族建构（nation building）来解决族群纷争。
怀疑论者基于诸多证据质疑此类干涉的有效性。和平建设越来越涉及民主进步，但是民主对绝大多数战后国家而言都是一个遥远的目标。通过建立过渡政权来让弱国家重拾其根基貌似是必要的，但是强力干涉代价高昂，并且面临着“过时的欢迎”。轻度干涉可能产生更少的抵制，但是这种干涉可能会以权力真空作为行动结果，这将导致新的冲突。
本文通过创设一个新的第三方干涉理论来解释，在介入族群派系冲突的过程中，何时干涉以及如何干涉能够有效地构建自我实现的和平（self-enforcing peace）。本文理论的核心关切在于：通过统一国族，以及将族群领导人的政治动机转变为认同国族制度而非迎合族群选区，以此建设和平。
（二）外部干涉面临的三重困境
作者认为，只有在第三方干涉能够改变领导人动机的情况下，和平才有可能发生。第三方资源能否转变为公共产品取决于民众的社会认同，认同决定了领导人是否以及如何将这些资源投入至国家建设之中。作者认为，自我实现的和平只有通过国家建设才有可能实现，而国家建设又建立在国族建构的基础上。
但是，外来占领能够实现国族建构目标吗？已有文献指出，如果占领者的偏好与本土民众的偏好不一致，或者干涉资源不足，那么以国家建设为目的的干涉有可能失败。在此基础上，作者希望进一步讨论资源充足的干涉面临怎样的问题。
在冲突中，“族群派系”认同与族群暴力相互强化。但这种情况只有在制度足够强大，并且该制度对冲突弱激励、对公共产品供应强激励时才有可能被克服。在族际仇恨足够强烈，而国家制度不完善时，若没有外部干涉，族群领导人不太可能迎合非同族裔者的需要。族群会将可获得的资源用于暴力行动，这将滋生冲突，并再次导致族群认同和族际仇恨的强化。这一现象代表“派系困境”（sectarian dilemma）的诞生。“派系困境”是指：在族群派系战争结束后，和平协议需要族群领导人的支持，它也同时赋权于他们。但是这些领导人的声望来源于其族群的选区，这将导致他们没有动机去迎合国族和投资国家建设。
当和平协议建立在各武装团体间权力均衡的基础上时，这一协定会激励族群领导人以损害其他群体的方式攫取国家利益来服务他所代表的群体，（L1阶段，见下图，下同）这将导致认同冲突的永久化。一个改变领导人动机的渠道是：第三方带来强大的军事力量（I1）以保护当地人口或者降低冲突程度，使得当地能够形成国族认同（L2）。当国族认同更加突出，政治家们如果有可能从非本族裔群体中获取政治支持的话，他们更有可能去投资公共产品。通过制造强化国族认同的空间，干涉可以帮助提供自我实现的和平的基础。
外生国家建构及其面临困境，I表示干涉（intervention）
L表示本土政治（local politics）（译者整理）
但是，为了让和平在外部军队撤出后依然持续，本土领导人在未来必须将这些投资变为可信的承诺，将其他利益相关者联合起来，并且提高将资源挪用于强化族群庇护网络的难度。这一过程需要花费漫长的时间来构筑民众对领导者的信任，即民众相信领导者会尊重宪政、选举结果以及司法权威。但是，领导人们可能保持谨慎，如果他们怀疑制度在干涉者撤出之后将保持虚弱，他们可能不会专注于发展制度。为了解决这一问题，干涉者可以运用资源、政治调解（political facilitation）以及技术援助等手段来巩固国家建设过程（I2）。当领导人们决定投资公共产品时，良性循环就会逐渐形成，个人能够观察到领导人的行为，领导人能观察民众认同如何从基于族群转变为基于国族。这一过程受到两方面的阻滞，其一为制度发展的障碍，其二为第三方撤离前国家建设时间的限制（L3）。第三方对制度建立的强力干涉可能会排挤领导人，从而造成“制度困境”（institutional dilemma）。“制度困境”是指：和平缔造者必须帮助本土领导人提供公共产品以构建制度信誉。如果第三方过度控制该过程，这将会限制本土领导人的独立执政经验，并且也无法帮助他们积累足以应付竞争的信誉，进而约束干涉对国家建设的影响。在这些条件下，领导者将要么无力承担制度发展的任务，要么拒绝与占领者合作。
为防止排挤本土领导人，干涉应该缓慢推进，但是随着国族身份的强化，“主权困境”（sovereignty dilemma）会减少外部干涉被视作可接受现象的时间。“主权困境”是指：第三方对于国家建设的长期承诺会使得本土领导人更加容易地建设制度，这种制度将有助于维系有凝聚力的民族主义。但外来干涉也会造成民族主义者对外部占领的抵制，并为领导人驱逐第三方提供动机。占领者可以通过不同方式来提供帮助，但所有类型的制度改革都会诱导公民对自己的国家产生认同。国族建构的胜利会增加本土领导者在和平能够自我实现之前先驱逐占领者的压力（I3）。如果制度建设尚未达到能够维持和平的程度，领导人们会转而复兴其族裔支持网络。这将反过来促使族裔身份相对于国族身份而更加显现，群际冲突与暴力有可能再现。外部干涉与本土国族认同之间的紧张关系体现在下表中：
第三方干涉中的差异化情况（译者整理）
失败的外生国族建构：以美国干涉伊拉克为例
随着逊尼派被赶出权力体系，伊拉克境内冲突逐渐从反对美国占领的反叛转变为一场派系间内战，族群间暴力与族群派系认同双向强化。美国情报部门评估指出，暴力已经可以自我维持。派系困境十分明显，美国国会和伊拉克研究小组呼吁降低干涉力度，而政府却选择了强化干涉战略，试图保护伊拉克民众并加强立法以提供公共产品。随着美国干涉的强化以及诸多其他因素，伊拉克国内的暴力程度有所下降。2009年，大多数美国政策分析人士认为，干涉的强化在伊拉克民众内部创造了自下而上的和解需求，但是自上而下的和平决议尚未形成。在此情况下，2009年伊拉克省级选举的特点是各个政党竞相提倡民族主义，其中马利基（Maliki）领导的伊拉克法治联盟（State of Law Party）表现尤为明显。
在马利基出任总理之际，美国希望伊拉克本土领导人能够得到他们自己的派系的支持，另一方面能够与其他领导人达成妥协。作为低调的达瓦党（Dawa Party）领导人，马利基符合这些标准。当暴力急剧下降、民众认同转向民族主义时，马利基通过将法治联盟塑造为“国家秩序的源泉”而受益，由此马利基集团在2009年省级选举中获益颇丰。美国强化干涉的成功使伊拉克领导人因民族主义选择而获得赞誉。此后，美军撤退并确保伊拉克领导人因重建进展获得赞誉，从而刻意管理了制度困境。但同时，伊拉克民族主义的重现意味着美国仅能够有限地参与伊拉克制度建设。
民族主义决定了主权困境的严重性，这最终限制了美国向伊拉克提供国家建设援助的时间。与派系和制度困境一样，美国从战争一开始就认识到主权困境的存在。但只要派系困境仍占主导地位，主权困境就潜藏在其中。正是在暴力大幅减少、民族主义重新抬头之际，伊拉克政治的紧迫性迫使伊拉克政党敦促美国制定明确的撤军时间表。最终，美军在议定的时间内撤出。2010年大选结束后，马利基颠覆既有政治制度，以惩罚逊尼派威胁。伊斯兰国由此重新崛起并且派系暴力再次激增。伊拉克民族主义维持的时间太短以至于国家建设不足以限制马利基。在美国没有强力参与的情况下，派系庇护网络的复兴在所难免。
结论
利用干涉来终止族群派系战争的暴行面临着巨大的挑战，政策制定者应该考虑社会认同、领导人激励和制度发展之间是如何产生互动的。当领导人通过动员族群而上台时，只有强力干涉才能改变他们的动机。而如果民众认同国族而非族群，改变领导人动机的可能性就更大。一个关键问题是，干涉是否能够实现认同转变，或者是否有可能扭曲本土政治、边缘化本土领导人并引发民族主义反对第三方。成功的和平建设不仅取决于资源供给、技术知识、执行能力或权力协商能力；即使是资源充足的干涉也可能会失败，因为它们缺乏合法性。
国族和国家建设在以下三种情况前景渺茫：其一，战争容易诱发族群认同；其二，占领者建立机构的努力使地方领导人看起来像傀儡；其三，强制占领引发殖民主义。因此，在制度发展水平较低、族群派系分歧突出的国家，第三方主导的政治工程可能无法推动民主。干涉者的身份可能以不可预测的方式干扰国家建设，因为它们取决于被干涉国家历史的具体特征。
如果变革性干涉能够在“投入足够的资源遏制暴力”和“最大限度减少崇尚包容性政治的领导人所感受到的威胁”之间达成平衡，那么它们就可能取得成功。但干涉的影响力是有限的，其命运取决于地方领导人的选择。族群战争后国族建构的艺术依赖于找到一种让本土和平建设者取代外来干涉者的方法。至少，干涉不应由代表历史性剥削的大国主导，而应该诉诸一种多边努力。此外，领导人还必须具备团结性的国族认同。这种认同不应与某个特定族群挂钩，从而边缘化其他群体。在这种情况下，民族主义可以为领导人带来更多跨族群支持，证明他们有能力并致力于提供公共产品。如果本土领导人不能利用民族主义获得跨族群支持，那么国族建构的渠道就会关闭，国族建构无法支持国家建设。
考虑到强力干涉所面临的挑战，另一种策略是采取更温和的干涉措施。这种干涉措施可以避免引发主权困境，但它们只有在促进国家建设但没有统一的国族认同作为基础时，才会发挥作用。它们的目标应该是在本土精英的帮助下建设制度，并且不存在迫在眉睫的撤军日期作为限制。轻度干涉模式只有在三种情况下才有可能成功：其一，族群敌意已趋于温和；其二，干涉者可以消灭阻碍者；其三，领导人已经倾向于合作，这使得制度承诺在民众眼中变得可信。
在族群敌对情绪依然高涨且制度困境严重的地方，即使是长期（但轻度）的干涉也可能无效。而短期干涉可能会造成权力真空，从而使事态恶化。在以上情况中，或者当代理人之争使得国族建构努力变得脆弱时，最好的选择可能是尝试冻结冲突，以避免进一步流血或大规模流离失所。这一策略无法解决派系困境，但可以满足人道主义需求，直到地区冲突动态发生变化。
词汇积累
nation building
国族建构
state building
国家建设
sectarianism
派系主义
译者：潘天祥，国政学人编译员，中山大学国际关系学院国际政治专业。研究兴趣为国际组织、国际移民与难民。
校对 | 胡富钦 黄凯越
审核 | 施榕
排版 | 刘博宇
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