经济制裁：演变、后果和挑战
作者：T.Clifton Morgan，莱斯大学艾伯特-托马斯政治学教授；Constantinos Syropoulos，德雷塞尔大学勒博商学院国际经济学受托教授；Yoto V. Yotov，德雷克塞尔大学勒博商学院经济学教授、慕尼黑大学莱布尼茨经济研究所研究员。
来源：T.Clifton Morgan, Constantinos Syropoulos and Yoto V. Yotov, “Economic Sanctions: Evolution, Consequences, and Challenges,” Journal of Economic Perspectives, Vol. 37, No. 1, 2023, pp. 3-30.
导读
在几十年的制裁经验之后，决策者和研究人员仍在努力解决制裁是否是外交政策的有效工具这一基本问题。为了增强对制裁的使用及其作为外交政策工具的有效性的了解，本文重点探讨1950年以来经济制裁的模式和教训，以全球制裁数据库（The Global Sanction Data Base，GSDB）1950-2022年间的1325个制裁案例为基础开展分析。通过追溯制裁使用的历史模式，研究发现，自第二次世界大战结束以来，制裁作为外交政策工具的使用出现了惊人的增长。当代的制裁政策与前几十年大相径庭，但制裁理论和实证研究并未跟上这些变化。经济学家通常根据制裁的经济效果来评估制裁，而政治学家通常根据制裁的最终目标是否实现来评估制裁。如果要继续提高对制裁的认识，就需要将这些观点结合起来。深入分析经济与政治之间的联系、多边谈判的复杂性、政策工具的替代性或互补性程度、制裁事件中的行为和结果如何影响对未来事件的预期，以及随着事件的发展制裁的动态性，有助于更全面地了解制裁作为外交政策工具的属性和使用。
经济制裁的演变：1950-2019
经济制裁作为外交政策工具的利弊的争论至少已经存在了2500年。有记载的最早的经济制裁案例之一可以追溯到约公元前 432 年的《墨伽拉法令》（Megarian Decree）。两次世界大战加强了人们对军事力量替代品的渴望。赫希曼（Hirschman）在著作《国家权力与国际贸易结构》中提出，贸易极大地改善了所有人的经济福祉，但同时也造成了不对称的权力关系。当各国通过贸易相互依存时，依赖性较低的国家可能会利用限制性贸易政策，在其他问题的争端中获得影响力，从而增强自身的权力。两次世界大战摧毁了高收入国家的大部分生产能力，但美国却是一个明显的意外。在冷战的早期（1950-1975），制裁在很大程度上是美国使用的工具，美国将贸易制裁和武器制裁作为首选“武器”，用来破坏政权稳定或影响其他国家的发展。
20世纪70年代初，冷战处于美国和苏联之间的缓和期。尽管美国仍然是全球体系中最大的单一经济体，但一系列经济政治“冲击”凸显了美国日益增长的脆弱性。下图1和图2中不断变化的制裁使用模式和制裁目标可以看出这些因素的影响。在冷战后期（1975-1990），制裁使用的频率逐渐提高，美国仍然是唯一最频繁使用制裁的国家，欧洲也逐渐开始在外交手段中加入制裁协调。金融和军事类制裁的使用稳步增长，以保护人权为目的的制裁急剧增加。到这一时期末，制裁也被广泛用于打击国际恐怖主义。
图1 1950年至2022年期间不同制裁类型的演变情况
图2 1950年至2022年期间不同制裁目标的演变情况
冷战结束后的十年（1990-2000）被称为“制裁十年”，制裁的使用频率较为稳定，多边制裁的比例大幅增加，联合国和欧盟扩大了制裁的使用范围。随后在2001年之后的十多年间，制裁前所未有地增加。这种增长主要表现为针对特定个人和企业的金融、旅行和其他制裁。虽然为促进人权而使用制裁的情况继续增加，但为促进民主而使用制裁的情况却趋于平缓。在此期间，制裁很少被用于实现政权更迭，但用于打击国际恐怖主义的制裁却大幅增加。
促进这些变化的因素有几个：首先，随着理论的进步，对有针对性的对制裁有效性和依赖性的关注不断增强。其次，美国对其法律进行了一系列修改，使实施和执行金融制裁变得更加容易，增加了包括要求金融机构跟踪和报告金融交易、对以美元开展业务和/或通过美国金融机构付款的外国实体行使域外管辖、实施二级制裁等一系列制裁方式。第三，信息技术的突飞猛进使得处理每天发生的大量金融交易信息成为可能。从理论上看，尽管有理由相信，制裁设计的这些变化应使制裁更加有效，并减少对无辜平民的伤害，但目前的研究还没有系统地评估这一承诺是否能够兑现。
制裁的经济影响和政治效果
几乎所有关于制裁的研究都集中在制裁作为外交政策工具的有效性问题上。然而，经济学家倾向于从制裁造成的经济损失的角度来解释"有效性"，而政治学家则认为制裁只有在实现其宣称的政治目标时才是"有效的"。例如，最初对俄罗斯实施制裁是为了阻止其在2022年的对乌军事行动。但当制裁未能达到这一目的时，又出现了新的目的：惩罚俄罗斯的军事行动；间接支持乌克兰进行反击，促使俄罗斯结束战争。
为了减少歧义，文章在术语上作了如下区分：
(1) “经济影响”（economic impact）指的是制裁造成的经济损失和成本；
(2) “政治效果”（political success）指的是制裁实现其宣布的政治目标的能力。
这些有效性概念是相互关联的，而且两者都很重要：制裁的目的是让制裁对象付出经济代价，而为了避免付出这些代价，制裁对象应该被说服改变其行为。然而，假定重大经济影响带来了政治效果，或者缺乏政治效果意味着经济影响不大，似乎都是不明智的。因此要加深对制裁过程的理解，就必须考虑到这些学科差异之间的相互联系。
（一）制裁的经济影响
总的来说，经济学家们认为制裁会产生重大的经济影响。这些制裁效果可以通过对目标国家的影响、目标国的反制以及第三方国家直接或间接产生。大多数关于制裁的实证文献都主要关注制裁如何影响目标国。为了量化这些影响，学者们使用了不同的数据集和各种计量经济学方法。然而从方法论的角度来看，许多评估制裁对目标国影响的研究都面临一个内生性问题：引发制裁目标国的事件——例如国内或国家间冲突或侵犯人权行为——也可能影响观察到的经济效应，但大部分现有文献都绕过了这个问题。
现有研究对经济制裁对制裁发起国影响的讨论有限，也许是因为这种影响往往相对较小，另一种可能的解释是大多数发起国的经济规模远远大于目标国的经济规模，这往往会降低双边经济依赖性，且受到对等反制裁威胁的发起国可以将经济活动转向未受制裁的第三国。此外，发起国在设计或实施制裁时也可能会尽量减少或至少减轻制裁对其支持者可能造成的不利影响。目前对俄罗斯的制裁就是一个突出的例子：一些国家决定不对其实施制裁，另一些国家则未能完全执行其宣布的制裁。
制裁国和目标国之间的经济活动显著减少带来的负面影响尽管存在，但并没有转化为对发起国的重大影响。未来该领域有几个值得期待的方向：首先，从方法论的角度来看，发起国选择最佳制裁工具组合的能力，以及设计制裁的方式使之既能使目标受到最大经济损失，又能使发起者的成本最小化的能力，应该是制裁理论模型的一个关键特征。此外，发起国可能会出于掩盖其经济动机的政治声明发布"假"制裁。由此，实施制裁的目的可能是为制裁发起方带来收益，而不是实现制裁所宣称的政治目标。这种说法也与制裁可能是为特定利益集团的利益服务的观点相一致。最后，制裁的成本可能会在发起国联盟的成员之间不成比例地分摊。这表明，在旨在分担制裁负担的发起国联盟中，采用可靠的再分配机制可以发挥作用，并对改进多边制裁的设计、实施和有效性产生影响。
除了影响制裁发起国和制裁对象国，制裁还可能影响第三国。虽然这些影响已被政策制定者研究过，并被媒体广泛报道，但在学术文献中引起的关注却相对较少。制裁影响第三国存在两种截然不同且相互对立的渠道：（1）“治外法权”（extraterritorial）渠道，这是一种直接渠道，通常会对第三国产生不利影响。近期此类制裁的突出例子是，美国对参与建设从俄罗斯到德国的北溪II号天然气管道的德国公司的威胁和行动。（2）“一般均衡”（general equilibrium）渠道，这是一种间接渠道，通常会对第三国产生积极影响。因制裁而中断的经济活动可以加强与第三国的商业、金融和其他关系，从而替代失去的商业机会。例如，2022年对俄罗斯实施制裁后，印度和中国对俄罗斯石油的进口激增。
总之，经济学家得出的结论是，经济制裁可以对目标产生重大的、可预测的、而且往往是长期的影响。鉴于大众对制裁程序的直觉，制裁可能会被认为是一种有效的政策工具。然而，政治学家普遍得出的结论并非如此。
（二）制裁的政治效果
长期以来，政治学家们一直在争论制裁是否起作用，是否能实现其既定目标。如果制裁很少奏效，那么为什么还要继续实施制裁，而且实施的速度越来越快？现有研究主要有以下几类观点：首先，虽然制裁在实现其既定目标方面似乎无效，但在实现其真正目标方面可能相对有效。例如，一些制裁可能旨在支持国内利益，而另一些制裁则可能旨在达到象征性或信号性的目的。其次，除非在非常特殊的条件下，否则不应指望制裁能实现其目标。例如，制裁提供的杠杆作用是双向的；制裁往往在威胁阶段奏效，成功的制裁实际上可能不会实施。此外，即使在最糟糕的情况下，制裁成本也可能大大低于军事干预等其他替代方案。最后，也许有可能找出导致制裁对象付出的代价增加的具体因素，从而确定制裁何时无效，以及如何使制裁更有可能有效。例如制裁对象的经济状况、政权性质、经济联系、制裁破坏者、多边制裁等都是决定制裁效果的重要因素。
对制裁成功与否的研究也面临着内生性问题。例如，制裁方可以控制制裁设计的各个方面，包括实施何种制裁以及解除制裁需要满足的问题或要求。考虑到这些问题是相互交织的，可能很难将制裁的效果与制裁的基本问题分开。
图3描述了制裁在目标、制裁者身份和类型三个方面的效果，并提出了三条结论。由于制裁往往有多个目标，全球制裁数据库为每个制裁目标分配了单独的成功得分（从“完全成功”到“部分成功”、“解决”和“失败”不等）。为了能够按发起国和制裁类型分析制裁成功与否，文章构建了一个简单的综合成功得分指数，从而实现了将四个原始类别转化为“成功-失败”的二元指标。图3的A组数据显示，最成功的制裁是那些旨在改善民主和人权的制裁，而最不成功的制裁是那些旨在政权更迭、领土争端和恐怖主义的制裁。"其他"类别包括了一些不够突出的目标，但也是相对成功的类别之一。之所以看似成功，是因为"其他"类别中的制裁通常旨在实现非常具体和切实的目标（如制止贩毒、释放被监禁的公民、打击腐败）。从B组数据中可以得出多边制裁比单边制裁更有可能取得成功，尤其是在有国际组织参与的情况下，且与其他单边制裁相比，美国实施的制裁更为成功。C组数据则显示了按制裁类型划分的制裁成功率，可以看到，明智而有针对性的制裁（如金融和旅行制裁）比贸易制裁更容易成功。
图3 制裁成功与各制裁要素之间的关系
总体而言，制裁似乎确实在不同方面给制裁对象造成了巨大的经济损失。然而，尽管从直觉上看，目标国的经济损失和成本应该是影响制裁成功概率的关键因素，但并没有有力的证据表明经济成本与制裁的政治效果之间存在明确的因果关系。此外，虽然最近的趋势表明制裁效果有所改善，但总体而言，制裁仍未被视为特别成功的政策工具。
未来问题与挑战
经验表明，制裁很可能会给俄罗斯、制裁国和第三国带来高昂而持久的经济成本。此外，这些制裁所造成的未来代价的规模非常不确定，而且可能非常巨大。然而，这些代价不太可能促使俄罗斯停止入侵，至少是直接停止——尽管从某种程度上说，制裁阻止了俄罗斯向其军队提供补给，可能有助于乌克兰军队在战场上取得胜利。
基于俄乌的经验以及制裁的持续普遍演变，文章最后就制裁的现代应用提出了几个更加广泛的问题。首先，近几十年来，随着制裁的使用越来越普遍，出现了一组几乎被所有其他国家广泛针对的国家，包括朝鲜，伊拉克，阿富汗，伊朗，以及新加入的俄罗斯。这种情况引发的问题可能会对未来的制裁研究产生哪些影响。第二，制裁使用的扩大是否会造成与军事武器破坏力的增加同样严重的安全/国防威胁。第三，制裁带来的经济和安全后果使其重要性与日俱增，应当如何应对制裁。最后，当国家寻求减少受制裁影响的可能性时，国际经济和政治体系会受到哪些影响。加深对制裁的理解将是一项挑战，但最近对俄罗斯的制裁说明这些努力是不可或缺的。
词汇积累
一般均衡
general equilibrium
治外法权
extraterritorial
《墨伽拉法令》
Megarian Decree
内生性
endogeneity
译者：王京，国政学人编译员，华东师范大学政治与国际关系学院硕士研究生。
校对 | 张学玉
审核 | 李源
排版 | 刘博宇
本文为公益分享，服务于科研教学，不代表本平台观点。如有疏漏，欢迎指正。
联系客服
