治理不容真空：
主要国际组织的来世
作者：Hylke Dijkstra，荷兰马斯特里赫特大学国际安全与合作系教授，主要研究日益加剧的地缘政治和国家间关系的恶化如何影响国际合作的前景；Maria J. Debre，德国腓特烈港齐柏林大学教授，主要研究制度类型在全球治理中的作用以及多边组织面临的挑战和转型；Tim Heinkelmann-Wild，慕尼黑大学政治学研究所研究员，研究方向为大国的制度竞争、国际组织责任推卸、内战的外部干预。
来源：Dijkstra, H., Debre, M. J., & Heinkelmann-Wild, T. (2023). Governance abhors a vacuum: The afterlives of major international organisations. The British Journal of Politics and International Relations. https://doi.org/10.1177/13691481231202642
导读
国际组织的终止（IO termination）是国际关系中的常规事件，但是人们对于国际组织终止后会发生什么却知之甚少。因此，文章提出了国际组织来世（afterlife）的新概念，并提出了系统评估的指标。文章从一个二维尺度（法律制度的连续性和资产连续性）来考虑国际组织的来世。根据26个主要终止的国际组织的原始数据，文章发现不少于21个国际组织发展出来世，在法律制度和资产上具有一定连续性。为进一步说明这一点，文章对国际农业协会（International Institute of Agriculture, IIA）、国际难民组织（International Refugee Organization, IRO）和西欧联盟（Western European Union, WEU）这三个终止的国际组织的来世进行案例研究，并得出结论：国际组织启发并构建了其继任机构的设计，虽然特定的国际组织可能会被终止，但国际合作往往会在其他机构中继续存在。
文章对国际组织来世这一概念的提出与阐释有助于重新思考国际组织生命周期和国际合作，并为未来的学术研究提供了新的启示。
引入
在国际组织终止后，合作是否真的会破裂？或者各国可以收拾残局，在不同的制度标签下继续合作吗？只有更好地了解被国际组织终止后会发生什么——它们所履行的功能和它们拥有的资产——才能对国际组织危机的重要性和国际合作的前景做出更广泛的陈述。为了充分捕捉国际组织终止后的延续以及国际组织来世的全部范围，文章引入了国际组织来世的新概念。
国际组织来世的新概念
国际组织的生存与死亡是大多数国际关系理论的核心主题。然而，国际关系理论很少阐明——更不用说实证测试——国际组织是如何终止的。相反，许多见解来自对关键数据集的编译和处理，国际组织的终止通常是根据数据集纳入标准定义的，如在COW-IGO中，如果成员数量下降到三个以下，在过去10年中没有报告过全体会议，或者不再有一个正常运作的秘书处，则该国际组织被编码为“死亡”。
为了解释国际组织通常不会在终止后死亡这一事实，学者们还试图近似国际组织的来世。学者们通常采用正式的法律定义，并通过评估另一个国际组织是否在其宪法文件中明确提及来识别被终止的国际组织的来世。这在COW-IGO、DIGO等数据集中都有所体现。
然而，当特别关注国际组织来世现象或试图更广泛地理解国际组织在国际关系中的作用时，这太局限了。实际上，这些数据集提供了关于IO来世的二分法视图（来世或没有来世），尽管在这些数据集中包含了关于终止的国际组织的不同类别，但国际组织要么是“死”的，要么是被合法的替换/整合/合并。然而，在现实中，结果是更加多样化和多方面的：例如，国际组织可以被部分取代。因此，正式法律门槛对于评估国际组织来世来说是一个过于严格的基准。如果考虑到这一点，可以发现更多的国际组织的来世和连续性。
为了更好地理解IO的来世，文章引入了一个考虑法律制度连续性和资产连续性的二维概念。国际组织来世的第一个维度是法律制度的连续性，通过三个指标来衡量——职能、机构和法律规定的连续性。第二个维度涉及终止的国际组织的资产连续性。资产是有形的，但也可以带有意识形态属性，这一维度包括三个独立的指标——财产、人员和资产的充分转移。
绘制主要国际组织的来世
为了证明对国际组织来世概念的分析价值，文章研究了主要国际组织终止后会发生什么。选择主要国际组织有三个原因：首先，这些是“最有可能”或“关键案例”，可能会在其中找到国际组织的来世，如果在主要国际组织中找不到来世的实例，就无法在其他地方找到它们；其次，主要组织的终止对于国际关系的影响比次要国际组织的终止重要得多；最后，重点关注主要国际组织也具有实际研究优势，对于主要的国际组织，通常有书面记录，也有可以依赖的二手资源。
为了确定主要的国际组织，文章利用IGO-COW v3.0数据集中编译的534个样本，并依据成员众多（成员占现有国家的比例大于等于50%）或者高度制度化具有大量行政资源（工作人员大于等于50）筛选出153个主要国际组织。在153个主要国际组织中，有29个被IGO-COW v3.0编码为“死”“整合”或“替换”。在仔细研究了这29个国际组织后，文章排除了其中三个，并对剩余的26个已终止国际组织追踪了其法律制度连续性和资产连续性，在两个维度上对所有国际组织进行了评分（分数：0-3）。
一些国际组织显然被替换/整合（9）或被拆除（和/或）死亡（5）。与此同时，12个国际组织发展了某种来世，而这种来世并没有被这种狭隘的、合法的国际组织来世概念很好地捕捉到。这12个国际组织包括由于政治原因无法进行正式移交但显然需要涵盖职能的情况。在其他情况下，由于战争的干扰，国际组织接管了某些项目或计划的责任。而在另一些情况下，一些国际组织被其他国际组织淘汰，继任的国际组织接管了被淘汰的国际组织的功能，但不承担建筑物、员工及其养老金等责任。换句话说，即使国际组织没有被正式替换，它们的来世也很重要。同时，在26个案例中，有21个案例的合作需求并没有随着国际组织的终止而消失。国际组织终止在全球治理方面留下的空白（最终）由其他国际机构填补。
案例分析
为了进一步说明IO来世的重要性，文章更详细地考虑了三个国际组织的案例。选用这些案例的目标是双重的：首先，希望进一步证实对国际组织来世的概念化，以表明在正式法律替代的高门槛之外，还有相当大的国际组织来世；其次，希望说明这种形式的国际组织来世之所以重要，是因为它们激励和构建了继任的机构，但它们也没有完全的连续性。虽然所选的案例是相当不同的国际组织，但它们的相似之处在于它们的来世对后继机构很重要。
国际农业协会（IIA）在粮农组织（FAO）的来世
粮农组织对国际农业协会的继承不是自动的。从1939年国际农业协会在罗马进入休眠状态到粮农组织于1951年在罗马开设总部，在时间上存在相当大的差距。1946年国际农业协会的《解散议定书》以间接和直接的方式提到了新成立的粮农组织。《解散议定书》指出，国际农业协会应“支付和清偿所有未偿债务和债权”，“解雇雇员”，并将“图书馆、档案馆、记录和所有剩余资产中的财产”移交给粮农组织。成员国相对务实地处理了国际农业协会的剩余资产（图书馆和档案馆），同时避免了在政治和法律上更加困难的关于正式-法律替代的讨论。
国际难民组织（IRO）在联合国难民署（UNHCR）的来世
国际难民组织于1946年第二次世界大战后不久成立，是一个临时的国际组织，负责处理欧洲150万难民和流离失所者，于1952年解散。联合国难民署成立的初衷就是为了终止国际难民组织的存在。这一点在1949年12月3日联合国大会第319（IV）号决议中得到了正式的法律承认，该决议创立了联合国难民署，并在序言中指出，联合国成员国“应当决定在联合国框架内为国际难民提供保护所需的职能和组织安排，以取代国际难民组织终止活动后的情况”。为了实现这一目的，国际难民组织的案卷移交给了联合国难民署，国际难民组织也提供资金，以维持上海地区办事处再开放6个月。联合国难民署也像国际难民组织一样设在日内瓦的联合国总部，因此在某种程度上保留了一些资产连续性。由于对全球难民组织的需求仍在继续，联合国难民署最终在国际移民组织的启发下成长为一个相当大的国际组织。
西欧联盟（WEU）在欧盟（EU）的来世
西欧联盟是1948年《布鲁塞尔条约》的结果，一直存在到2011年6月才解散。在成立后不久，西欧联盟就发现自己在1949年北约成立后变得多余，并且在冷战期间基本上处于休眠状态。1999年，欧盟制定了共同安全与防务政策，接管了西欧联盟的核心职能。尽管全面一体化已经正式摆在桌面上，但欧盟最终决定不将西欧联盟纳入自己的结构，只接管了西欧联盟的两个专门机构（安全研究所和卫星中心）。其余的制度结构基本上被欧盟在建立新机构时所忽视。这些新成立的机构受到西欧联盟的启发，例如类似于西欧联盟军事参谋部的欧盟军事参谋部和类似于西欧联盟议会大会的欧盟国家议会间会议。西欧联盟的情况表明，它既没有被完全取代，也没有被拆除，在欧洲集体防御中的主要职能保持不变，并转移到另一个机构，同时启发并构建了新的欧盟安全部门的制度设计。
结论
文章首次尝试系统地概念化、绘制和讨论26个主要终止的国际组织的来世。文章发现，国际组织来世不容易用法律术语来概念化。因此，文章引入了一种基于法律制度连续性和资产连续性的二维尺度的国际组织来世新概念。对26个主要终止国际组织的研究发现，12个国际组织既没有被拆除，也没有被整齐地替换，但仍然发展出某种形式的来世。同时，合作有很大的连续性，在26个被终止的主要IO中，只有5个真正死亡，没有任何来世。
文章的价值在于，从经验上表明国际组织来世是存在的，而且比以前假设的多；同时也揭示了国际组织来世影响继任机构的不同方式。文章对未来的研究提供了三点启示：
（1）需要重新考虑现有国际组织的死亡和生存。应将国际组织的终止视为全球治理中（非正式的）制度变革的一个例子，在这种情况下，对治理的需求仍在继续，但制度需要（部分地）重新配置，对国际组织的终止的任何分析都必须考虑组织间动态和更广泛的治理体制；
（2）研究结果对当前国际组织研究中正式与非正式制度的重要性也产生了重要的启示。制度的非正式方面（如规范、思想）也可能在理解国际组织的来世中扮演更重要的角色。在成员国之间的冲突导致正式合作破裂时，国家可能会通过非正式制度继续合作。
（3）研究挑战了一些关于国际组织危机和多边主义的更令人担忧的说法。即使主要的国际组织终止，各国也很可能会继续与其他机构合作，因为世界需要被治理，治理不容许真空。
词汇积累
path dependence
路径依赖
Yearbook of International Organizations
国际组织年鉴
legal-institutional continuity
法律-制度连续性
Common Security and Defence Policy
共同安全与防务政策
译者：李琳洁，国政学人编译员，中国人民大学国际关系学院国际政治专业。
校对 | 盖云天 沈好文
审核 | 丁伟航
排版 | 张安琪
本文为公益分享，服务于科研教学，不代表本平台观点。如有疏漏，欢迎指正。
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