对牵连违法行为的处理应遵循从一重事处罚原则

01

裁判要点

1. 行政处罚法规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。据此规定，一事不再罚原则是指对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次或者两次以上的罚款。一事不再罚中的“一事”应当理解为“一个违法行为、一个违法构成”。一事不再罚原则是行政机关实施行政处罚和人民法院对被诉行政行为进行合法性审查时必须遵循的一项重要原则，目的在于防止重复处罚，体现过罚相当的法律原则，以保护行政相对人的合法权益。
2. 根据合理性原则和信赖原则的要求，对牵连违法的处理应遵循从一重事处罚原则。并在处罚时坚持处罚与教育相结合的原则，综合考虑本案上诉人违法行为的结果、作用、社会危害性以及具有的从重、从轻情节，规范行使行政处罚自由裁量权，依法对当事人的违法行为作出公正处理。

02

裁判文书

河南省许昌市中级人民法院

行  政  裁  定  书

（2018）豫10行终210号

上诉人（一审原告）许昌未来房地产开发有限公司。

被上诉人（一审被告）许昌市城市综合执法局。

上诉人许昌未来房地产开发有限公司因与被上诉人许昌市城市综合执法局撤销行政处罚决定纠纷一案，不服河南省许昌市魏都区人民法院（2018）豫1002行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年12月4日公开开庭审理了本案，现已审理终结。

河南省许昌市魏都区人民法院审理查明，2016年12月26日许昌市城乡规划局接到举报，原告许昌未来房地产开发有限公司在许昌市建安大道以北、八龙路以西、建设的东岸华城二期16#楼在原规划两层商业高度保持不变情况下未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，擅自将第一层和第二层商业建筑改建为三层商业。许昌市城乡规划局于2016年12月28日进行了立案，并于2017年2月20日进行了现场勘验，2017年2月21日进行了询问并调取了东岸华城16#楼计算附纸，经调查，东岸华城项目16#楼存在以下违法建设行为：擅自将规划的两层底层商业改建为三层商业，违法增加面积885.25平方米，违法建设工程总面积12103.95平方米（其中地上建设工程面积11281.61平方米，地下建设工程面积822.34平方米），违法建设工程总造价15381699.66元。许昌市城市综合执法局认为：原告单位在建安大道以北、八龙路以西建设的东岸华城16#楼项目，未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，存在擅自将两层商业改建三层的违法行为（违法建筑工程面积885.25平方米，建设工程总面积12103.95平方米，建设工程总造价15381699.66元），违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条、第六十四条和《河南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第五十九条、第七十一条之规定。2017年9月25日被告许昌市城市综合执法局出具了许综罚先告字〔2017〕第1–004号行政处罚事先告知书和许综罚听告字〔2017〕第1–004号行政处罚听证告知书送达原告，2017年9月27日原告许昌未来房地产开发有限公司向被告许昌市城市综合执法局递交了书面材料，被告许昌市城市综合执法局经研究认为，原告提供的情况说明，缺乏事实依据，不具备法律证明力，未予采纳。原告提交了行政处罚听证申请书，2017年10月19日，被告许昌市城市综合执法局进行了听证。针对上述的违法建设行为，许昌市城市综合执法局经重大复杂案件集体研究后，于2017年11月10日，依法下达许综罚决字〔2017〕第1–004号行政处罚决定书及许综决字〔2017〕第1–004号责令改正决定书，对原告作出以下行政处罚：责令改正；罚款人民币壹佰叁拾捌万肆仟叁佰伍拾叁元。该决定书依法送达原告，并告知如不服该决定提起行政复议和提起诉讼的途径和期限。原告许昌未来房地产开发有限公司对该处罚决定书不服，向本院提起行政诉讼。另查明：根据许昌市人民政府2017年8月30日的许政〔2017〕37号文件，许昌市城市综合执法局承继了许昌市城乡规划局的四项行政职能：1.建设单位能取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的处罚；2.建设单位或者个人未经批准进行临时建设；未按照批准内容进行临时建设；临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的处罚；3.对违法施工现场的查封；对违法建筑的强制拆除；4.对城乡规划的实施情况进行监督检查。

河南省许昌市魏都区人民法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设，确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”许昌市城乡规划局经举报发现：原告许昌未来房地产开发有限公司东岸华城项目16#楼存在违法建设行为：擅自将规划的两层底层商业改建为三层商业，违法增加面积885.25平方米，违法建设工程总面积12103.95平方米（其中地上建设工程面积11281.61平方米，地下建设工程面积822.34平方米），违法建设工程总造价15381699.66元，遂立案调查。被告许昌市城市综合执法局向原告送达了《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》，当事人收到《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》后，原告递交了书面材料，被告许昌市城市综合执法局经研究认为，原告提供的情况说明，缺乏事实依据，不具备法律证明力，未予采纳。原告提交了行政处罚听证申请书，2017年10月19日，被告许昌市城市综合执法局进行了听证。许昌市城市综合执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条、第六十四条和《河南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第六十九条、第七十一条的规定作出了许综罚决字〔2017〕第1–004号行政处罚决定书及许综决字〔2017〕第1–004号责令改正决定书。综上，许昌市城市综合执法局作出的许综罚决字〔2017〕第1–004号行政处罚决定书及许综决字〔2017〕第1–004号责令改正决定书认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，程序合法，处理结果适当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告许昌未来房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告许昌未来房地产开发有限公司负担。

上诉人许昌未来房地产开发有限公司不服一审判决向本院提起上诉称，一、被上诉人作出的行政处罚决定书程序违法。被上诉人的行政处罚决定书认为:“本机关于2016年12月30日对东岸华城16号楼项目规划违法一事立案调查”。根据本案一审证据，被上诉人2017年6月22日挂牌成立，在2016年12月30日还未成立。虽然被上诉人成立后根据许昌市人民政府2017年8月30日的许政〔2017〕37号文件接受了许昌市城乡规划局移交的四项行政职能，但是该文件并未明确许昌市城乡规划局是否移交涉及四项职能中以前处理的和尚未处理的案件。所以被上诉人成立后对本案的处理应当是重新立案调查，而不是直接采用许昌市城乡规划局的前期调查资料。二、被上诉人作出的行政处罚决定书违反《行政处罚法》一事不再罚的原则。许昌市住房和城乡建设局已于2017年8月24日对上诉人的违法行为处以25万元的行政处罚，被上诉人在听证程序中已明知存在上述罚款的情况下仍就同一违法行为对上诉人处以138.4353万元的巨额罚款，其行为已严重违反《行政处罚法》第二十四条的规定。三、被上诉人的行政处罚决定书按照“建设工程总造价15381699.66元”为处罚依据标准存在错误。该行政处罚决定书认定本案违法建设工程面积885.25平方米，又认定违法行为等次为严重。该行政处罚依据的是《河南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》（2010年12月1日实施）第七十一条第一款“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处违法建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款；无法采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，同时该条第三款规定：“本条第一款所称建设工程造价，是指违法建设工程整体造价。”另外，2012年9月1日起实施的《住房和城乡建设部关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第十二条明确规定：“对违法建设行为处以罚款，应当以新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体造价作为罚款基数。”根据上述规定，本案的处罚应当按照认定的违法建设工程面积885.25平方米的造价为标准进行处罚，而不是该行政处罚决定所按照的建设工程总面积12103.95平方米的总造价15381699.66元为标准进行处罚。综上，请求，1.依法撤销河南省许昌市魏都区人民法院（2018）豫1002行初57号行政判决。2.请求依法改判撤销被上诉人许昌市城市综合执法局2017年11月10日作出的许综罚决字〔2017〕第1–004号行政处罚决定书及许综决字〔2017〕第1-004号责令改正决定书或将本案发回重审。3.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人许昌市城市综合执法局辩称，一、被上诉人根据市政府文件依法承继原来规划局部分行政职能，根据行政法相关规定，被上诉人将承继所有原行政机关移交的权利义务。因此，被上诉人采纳规划局的调查结果并无不当，属于行政职权的自然过渡。二、原住建局行政处罚已经依法撤销，本案现只有综合执法局一个行政处罚生效，不存在一事二罚的问题。三、单体建筑是相对于群体建筑而言的概念，上诉人增加的一层建筑仅是单体建筑的一部分。而根据规划法及河南省实施办法的规定，应当对违法建筑按总造价的比例处以罚款。需要说明，因为上诉人加建一层，使得原单体建筑的面积整体增加八百多平方，即该栋楼总面积超出规划的要求。该栋楼的总面积都属于违法建筑面积，被上诉人以此作出行政处罚并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人的行政处罚行为有事实及法律依据，请求驳回上诉，维持原判。

二审审理期间，上诉人提交以下证据：2017年12月11日许昌市住房和城乡建设局关于撤销行政处罚决定通知书及2017年12月1日许昌市人民政府许政复决字〔2017〕32号行政复议终止决定书各一份。证明存在一事二罚问题。被上诉人质证后认为，对上述证据真实性无异议，但不能达到上诉人的证明目的。两个行政处罚依据的事实理由、适用的法律处罚行为均不相同，且许昌市住房和城乡建设局的行政处罚已经撤销，不能证明本案存在一事二罚。

本院二审审理查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。

本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”根据上述规定，“一事不再罚”原则是指对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次或两次以上的罚款。“一事不再罚”中的“一事”应当理解为“一个违法行为、一个违法构成”。“一事不再罚”原则是行政机关实施行政处罚和人民法院对被诉行政行为进行合法性审查时必须遵循的一项重要原则，目的在于防止重复处罚，体现过罚相当的法律原则，以保护行政相对人的合法权益。本案中，根据双方提交的在案证据，许昌市住房和城乡建设局于2017年8月24日以东岸华城16号楼项目擅自改变营业房结构，将两层改为三层，施工图设计文件未经审查等违法行为作出许建罚决字〔2017〕第21号行政处罚决定书，对上诉人的违法行为处以25万元的行政处罚。被上诉人许昌市城市综合执法局在知晓许昌市住房和城乡建设局〔2017〕第21号行政处罚决定书内容的情况下，于2017年11月10日作出许综罚决字〔2017〕第1–004号行政处罚决定书，以东岸华城16号楼项目未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，存在擅自将两层商业改为三层的违法行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条和《河南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第五十九条之规定罚款1384353元。从两份行政处罚决定载明的内容可知，虽然该两份行政处罚决定在违法事实的表述及适用的法律法规等方面并非相同，但两份处罚决定所认定的违法事实均基于东岸华城16号楼项目擅自将两层商业改为三层的违法行为所作出，两份处罚决定均采取了罚款的处罚方式。许昌市住房和城乡建设局于2017年8月24日以东岸华城16号楼项目擅自改变营业房结构，将两层改为三层，施工图设计文件未经审查的处罚理由与许昌市城市综合执法局2017年11月10日许综罚决字〔2017〕第1–004号行政处罚决定书以东岸华城16号楼项目未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，存在擅自将两层商业改为三层的处罚理由，是否构成行政处罚的牵连违法？如果属于则应根据合理性原则和信赖原则的要求，对牵连违法的处理应遵循从一重事处罚原则。并在处罚时坚持处罚与教育相结合的原则，综合考虑本案上诉人违法行为的结果、作用、社会危害性以及具有的从重、从轻情节，规范行使行政处罚自由裁量权，依法对上诉人的违法行为作出公正处理。以上是本案审理的关键，一审法院审理时未对以上问题予以查清，故一审判决认定事实不清，证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下：

一、撤销河南省许昌市魏都区人民法院（2018）豫1002行初57号行政判决；

二、发回河南省许昌市魏都区人民法院重审。

审   判   长　　刘    婷

代理审判员　　段明明

代理审判员　　刘向鹏

二〇一九年二月十一日

书   记   员　　张亚楠