为了从根源上减少混同的负面影响，需要对行政公益诉讼检察建议与社会治理检察建议的性质定位进行区分，两种检察建议虽然同为检察机关履行法律监督职责的方式，但二者在性质定位上具有显著的区别。
行政公益诉讼检察建议本质上是办理行政公益诉讼案件的法定前置程序，其中检察机关的定位是督促行政机关依法履职，被建议单位需在压力下被动地改正违法行政行为。
社会治理检察建议则是检察机关办案职能的延伸，其中检察机关的定位是协助被建议单位完善社会治理工作，促使被建议单位主动完善存在的管理与制度漏洞。
1. 检察建议性质：个案办理与办案延伸之分
在生态环境保护等领域的行政公益诉讼中，检察机关制发检察建议的目标在于纠正特定的行政违法作为与不作为。因此行政公益诉讼检察建议主要是通过个案办理的方式，督促行政机关依法履职。而社会治理检察建议则是检察机关刑事公诉、民事监督、行政监督、公益诉讼等办案业务的延伸，更需要类案处理的思维，发现已办理案件所反映的普遍性制度漏洞与管理隐患。
依托于检察公益诉讼职权，制发行政公益诉讼检察建议的本质是办理个案。虽然行政公益诉讼追求“办理一案，影响一片”，但其本身的性质还是“办理一案”，“影响一片”只是客观的效果。作为个案办理手段，行政公益诉讼检察建议的制发有特定的对象，即违反法律规定、不履行监管职责的行政机关。
2022年6月，最高人民检察院和水利部联合发布了涉水领域检察公益诉讼典型案例。在“湖南省安仁县人民检察院督促保护龙海镇万田村地热水资源行政公益诉讼案”（以下简称“地热水资源案”）中，安仁县检察院针对非法取水行为未被有效制止的问题，向负有监管职责的水利局制发诉前检察建议；就其他违法行为未被制止的问题，制发检察建议，督促对应行政机关依法履行职责。
在行政公益诉讼中，检察机关需要通过办好个案，找准不依法履行监管职责的行政机关，发挥督促行政机关依法履职、纠正违法行政行为的功能。若为了预防公共利益遭受侵害，在缺乏行政机关违法履职证据的情况下，不加限制地采用类案监督方式介入监督管理职责，混同公益诉讼检察建议和社会治理检察建议、工作建议等其他方式，可能导致公益诉讼检察职权过度干扰行政权的正常运行。
不同于行政公益诉讼检察建议，检察机关制发社会治理检察建议的本质是办案业务的延伸，出发点就是“影响一片”。社会治理检察建议的功能并非监督特定行政主体，而是基于维护法律统一实施的目的，运用类案处理的思维，发现社会治理中存在的普遍性问题并提出建议，促进社会治理水平的提升。
以前述的“地热水资源案”为例，在该案中，安仁县检察院在办理行政公益诉讼案件的基础上，发现该区域内为了保障温泉运营用电，在农田上无序搭建大量电杆电线，存在安全隐患，便向有关部门发出社会治理检察建议，建议加强电力检查，监督电力企业完善制度建设，防止用电事故发生。
再以最高人民检察院同批发布的“四川省成都市龙泉驿区人民检察院督促整治违法抽取地下水行政公益诉讼案”为例，在该案中，龙泉驿区检察院向该区水务局发出行政公益诉讼检察建议，建议其履行地下水资源保护职责，依法查处某洗涤公司违法抽取地下水的行为。在办理该案基础上，成都市检察院向成都市水务局提出社会治理检察建议，建议对违法抽取地下水问题开展行业整顿，促使成都市水务局部署开展了违法抽取地下水专项整治行动。
社会治理检察建议延伸了检察机关参与社会治理的触角，使检察机关突破了只是单纯办理案件、就案论案的局限，通过对典型性、代表性的案件进行分析并发出检察建议，可以对某个行业、某个领域形成一般性、规范性的指导。
2. 检察机关定位：督促履职与协助治理之分
不同类型检察建议依托的检察职权不同，检察机关在制发检察建议时的自身定位也存在差异。行政公益诉讼检察建议与社会治理检察建议承担着不同的制度功能，检察机关在制发前者时主要立足于督促履职的定位，在制发后者时则主要是秉持协助治理的立场。
行政公益诉讼检察建议的督促履职定位是其作为行政公益诉讼前置程序的性质决定的。行政公益诉讼本质上是一种督促执法之诉。督促执法之诉是指对特定违法作为或者不作为的行政机关提起，要求其依法履行职责的公益诉讼。
笔者对2015年至2021年间国家修改的法律、出台的司法解释、制定的一般性规范文件进行梳理（见表1），11份文件中有8份均将行政公益诉讼检察建议的功能定位于“督促”，指向对象为行政机关未依法履职。行政公益诉讼以纠正违法为基点，无论是发出检察建议还是提起诉讼，实质都是督促行政机关自我纠错，体现了鲜明的监督属性。行政公益诉讼检察建议以诉讼为后盾，若被建议单位未按照要求进行整改，符合条件即可提起公益诉讼，将被建议单位推向被告席。
相较而言，社会治理检察建议并不以监督行政机关依法履职为目的，而是在共建共治共享的社会治理新格局下，定位于协助社会主体完善治理。社会治理检察建议是检察机关各业务部门在办案中发现线索后制发的，覆盖广泛对象的，旨在完善制度、改进管理和处置人员的，具有社会治理功能的检察建议的总称。
20世纪80年代中共中央提出对社会治安实行综合治理的方针时，检察机关就以检察建议的方式参与社会治安综合治理，在预防违法犯罪方面取得了良好的社会效果。在现今推进国家治理能力和治理体系现代化的背景下，检察机关可以凭借自身办案经验与法律专长参与社会治理，通过提出社会治理检察建议的方式协助有关单位和市场主体完善制度、消除隐患、改进工作。
在最高人民检察院发布的2021年度全国检察机关优秀社会治理检察建议案例“北京市人民检察院就危险化学品安全管理问题向应急管理部门制发检察建议”案中，北京市检察院认为个案办理重在督促属地相关行政机关履行监管职责，对于案件办理中发现的系统性、源头性问题有必要从更高层面协同解决。
为此，北京市检察院主动到应急管理部门调研座谈，了解行业监管存在的问题和困难，研究从源头上、体制上提升全市危险化学品安全监管水平的对策，最终在充分沟通交流的基础上向应急管理部门发出社会治理检察建议，取得了良好的治理效果。
督促履职与协助治理是两种不同的功能定位。在督促履职定位下，检察机关与诉前建议制发对象之间的关系是监督与被监督。行政公益诉讼检察建议的建议对象是承担公权力的行政机关。内容要写明被建议行政机关行政行为构成违法行使职权或者不作为的理由和法律依据。若被建议主体未依照建议进行整改，可能会承担被诉的法律后果。
而在协助治理定位下，检察机关和社会治理检察建议的制发对象是一种协商共建的合作关系。被建议主体不限于行政主体，也可以是企业、社团组织等。检察机关针对有关单位存在安全隐患、人员处分不当等问题均可以提出社会治理检察建议，所以建议所依据的不仅仅是法律，还可以是法规和有关文件等的规定，且对于被建议主体采纳建议并无强制性要求。
3. 被建议者定位：被动改正与主动改进之分
检察机关在制发行政公益诉讼检察建议时的定位主要是督促履职，而在制发社会治理检察建议时的定位主要是协助治理。相应的，被建议单位面对两种检察建议时的自身定位也存在被动改正违法行为与主动改进治理举措之分。
行政公益诉讼检察建议是行政公益诉讼的法定前置程序，后续有诉讼提供保障，因而具有迫使行政机关改正违法行为的强制力。2017年7月至2022年6月，全国检察机关共制发行政公益诉讼检察建议52万余件，行政机关的回复整改率从2018年的97.2%持续上升至2021年的99.5%。
行政公益诉讼检察建议具有如此高的回复整改率，体现出行政机关对其较为重视和依法遵循的态度。而行政机关之所以重视检察建议、积极整改，除了国家重视推进公益诉讼的政策压力外，更为关键的是诉讼作为后盾，为检察建议制发执行带来威慑力。
因此相较于其他类型的检察建议而言，行政公益诉讼检察建议更具强制力。行政机关如果在诉前程序中，没有按照检察建议的要求认真履行职责，就可能被检察机关以公益诉讼人的身份提起行政公益诉讼、成为行政公益诉讼被告甚而承担败诉的风险。
相比之下，被建议单位在面对社会治理检察建议时不是处于被动改正的境地，而是可以基于理解和认同主动采取改进举措。社会治理强调各种主体参与下的“共治”，检察机关与其他社会主体根据自身专业优势共同参与社会治理。
检察机关参与社会治理的优势在于，检察机关的视野较特定管理部门和单位更为宽广，可以在办理各类案件时发现有关单位存在的问题和隐患，及时与被建议对象进行沟通协商，协助有关主体及时改进工作。
但相较于特定领域的被建议单位，检察机关办案人员往往难以具备全面的社会治理知识和经验，不宜脱离法律依据贸然深入社会治理细节，而应通过充分的调查研究与双向沟通来提升建议质量。被建议方之所以按照检察建议采取措施，主要是出于对检察建议内容的理解与认同，即便不按照建议进行整改，也不会给自身带来类似诉讼的法律后果。
被动改正与主动改进定位的实效取决于被建议单位的自身特性，实践中根据被建议单位的不同情况，两种检察建议可以单独或共同使用。
在成都市人民检察院就饮用水安全问题制发检察建议的实例中，检察机关就饮用水安全隐患问题制发了67件行政公益诉讼检察建议，督促被建议单位依法履职，全面强化对二次供水、现制现售水经营的监管。对于市场中存在的部分商家卫生意识不强、执法人员缺乏专业知识等问题，检察机关又制发了社会治理检察建议，促使有关单位主动强化业务培训、加强饮用水卫生宣传、争取广泛支持。
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