党的十七大报告指出：“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会经济发展一体化新格局。”连续数年，中央一号文件都是关于“三农”问题，国家对“三农”的关注由此可以窥见一斑。
税收政策是国家进行宏观调控的重要手段，对于促进工农之间、城乡之间协调发展具有重要调节作用，理应在“三农”问题上发挥重要作用。有人认为，现在已取消了农业税，在“三农”问题上，税收已无能为力。事实上，我们只是对直接从事农业生产的农民或其他单位取消农业税，税收的调节作用还没有全面延伸到“三农”上来。由于税负存在转嫁，许多税收仍由农民负担，比如，国家对农资的税收优惠大部分利益被农资生产单位获得而非农业生产者。从税收制度建设角度看，单靠取消农业税不足以改变中国长期以来牺牲农业利益换取工业化发展的格局，因此必须采取有效措施，进一步减轻“三农”的税收负担。国家税务总局局长肖捷在阐述下一步税制改革的重点时强调：要进一步完善农产品加工税收政策，支持农产品加工业发展和农业产业化建设。
美国著名经济学家舒尔茨说：一国农业发展的停滞，不反映其自然资源禀赋，而是由于宏观经济和农业政策的扭曲［1］。本文以新疆为例，对农业发展中存在的问题进行梳理，对涉农税收政策进行分析，借鉴国际经验，从支持我国农业发展的角度，尝试提出完善涉农税收政策建议。
一、 新疆农业发展情况
（一）2008年及主要年份新疆农业发展主要指标
2008年新疆农林牧渔业总产值1176.69亿元，农作物总播种面积
6805.31万亩，其中，粮食播种面积2474.95万亩，棉花播种面积2502.02万亩，油料播种面积430.02万亩，蔬菜播种面积387.06万亩，农业生产资料价格上涨12.3%。主要年份新疆农业发展总量与速度指标见下表：
1978年 | 1990年 | 2000年 | 2007年 | 2008年 | 年均增长速度 | ||
耕地面积（千公顷） | 3184.69 | 3086.89 | 3416.52 | 3787.28 | 4124.56 | 0.9 | |
农林牧渔业从业人员（万人） | 256.80 | 250.93 | 314.45 | 354.34 | 358.39 | 1.1 | |
农林牧渔业总产值（亿元） | 19.12 | 144.65 | 487.20 | 1063.46 | 1176.69 | 7.9 | |
主要农产品产量（万吨） | 粮食 | 370.01 | 676.89 | 808.60 | 867.04 | 909.00 | 3.0 |
棉花 | 5.50 | 46.88 | 150.00 | 290.00 | 301.55 | 14.3 | |
油料 | 10.33 | 38.96 | 60.14 | 40.30 | 56.85 | 5.8 | |
甜菜 | 16.37 | 224.37 | 292.65 | 586.93 | 438.88 | 11.6 | |
水果 | 13.98 | 79.88 | 151.87 | 411.98 | 450.87 | 12.3 | |
肉类 | 9.65 | 30.46 | 90.00 | 160.58 | 114.74 | 8.6 | |
水产品 | 0.57 | 2.32 | 6.01 | 8.89 | 9.26 | 9.7 | |
（二）新疆农业发展的特点
1.新疆始终坚持粮食生产区内平衡、略有节余的原则。连续13年粮食总产量稳定在800万吨以上，2008年人均占有粮食427公斤。粮食生产的稳定为社会的稳定打下良好的基础。
2、农业走出一条集约化发展的道路。新疆虽然人均拥有耕地相对较多（2008年人均拥有耕地2.9亩），但由于受气候、水资源等条件限制，一年中可供耕作的时间并不长。1978年至2008年的30年间，新疆在总人口增长72.8%、耕地增长29.5%、农林牧渔业从业人员增长39.6%的情况下，实现了农林牧渔业总产值增长60多倍，主要农产品产量从两倍到几十倍的增长。
3、发挥自然优势，鼓励特色农业发展。目前，新疆棉花在商品量、调出量、单产、总产均居全国第一，甜菜总产量占全国总产量的65.7%，枸杞产量占50%以上，红花产量占60%以上，啤酒花产量占到70%。伴随着特色农业的发展，农产品加工业也迅速发展，棉花加工企业、特色林果加工企业在各地遍地开花，部分企业已具备一定规模，具有一定的辐射带动作用，新疆番茄制品产量占全国的90%以上。
4、重视科技兴农工作。经过多年发展，新疆农业的技术水平有了巨大进步，科技对农业生产的贡献率提高到40%，全区已形成一支3万多人的农业科研和技术推广队伍，优质高产栽培技术、节水灌溉技术得到广泛应用。
（三）新疆农业发展中存在的主要问题
1、除兵团外，新疆农村大部分地区仍然以家庭为生产单位，农户小生产的盲目性和品质不一与现代农业大规模、标准化生产的矛盾一直未能彻底地解决，导致农业生产周期性波动、效益低下，加工企业各年收购、加工波动波动较大，如何使农户的分散经营与社会化大市场衔接好，需要国家宏观调控政策予以引导和扶持。
2、农业与涉农相关产业利益分配的矛盾未能很好的解决。涉农企业与农户之间未能建立起有效的利益联结机制，松散型联结的多，紧密型联结的少。农业的比较利益较低，国家对农业的优惠和财政补贴，难以真正落实到农业生产者头上，如国家对粮食的直补利益大部分以农业生产资料价格上涨的方式被其他部门获取。
3、从总体来看，新疆农业生产和加工企业普遍存在规模偏小、档次较低、盈利能力较弱、带动和辐射力作用弱，粗加工产品多，精深加工产品少，附加值不高等问题，属于需要国家重点扶持的弱势产业。
上述问题不仅在新疆农业和相关企业中存在，在全国也是普遍现象。这些问题需要国家通过宏观调控政策予以关注。税收政策作为国家宏观调控的重要手段，在解决这些问题中可以大有作为。
二、现行支持农业发展的主要税收政策及存在的问题
（一）支持农业发展税收政策的主要内容
国家涉农税收政策的总体设计原则是通过税收优惠支持农业发展，其中社会影响最大的莫过于
除农业税废除外，现有税收政策在流转税、所得税、地方税等多个税种对农业生产给予优惠：
1、产前环节：对批发和零售的种子、种苗、化肥、农药、农机，免征增值税；对农村、农场将土地承包（出租）给个人或公司用于农业生产收取的固定承包金（租金），免征营业税；将土地使用权转让给农业生产者用于农业生产取得的收入，免征营业税；对于符合规定引进项目的农产品加工设备，除不予免税的进口商品外，免征进口关税和进口环节增值税；对直接用于从事种植、养殖、饲养的专业用地免征土地使用税；对农林牧渔业用地不征收房产税、土地使用税等。这些政策保障了农业生产物资的供应，吸引了社会资金对农业的投入。
产中环节：对农业机耕、排灌、病虫害防治、植物保护、农业保险以及相关技术培训业务，家禽、水生物的配种和疾病防治等收入，免征营业税；对国家计划内安排进口的农药原料和农药中间体实行进口环节增值税先征后返；对农业科研单位和个人从事技术转让、技术开发业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入，免征营业税；从事农业生产过程监测、精准农业技术和农村信息化服务企业可认定为高新技术企业享所得税优惠。这些政策降低了农业生产成本，为农业生产的顺利进行提供保障。
产后环节：农业生产者自产农业产品进入各类市场销售，免征增值税；一般纳税人购进的免税农业产品，可按照收购金额13%的扣除率计算抵扣进项税额；企业从事农、林、牧、渔业项目的所得，可以免征、减征企业所得税；对进入各类市场销售自产农产品的农民取得所得暂不征收个人所得税。这些政策促进了农产品的顺利销售，为农业生产者解决了后顾之忧，调动了农业生产者的积极性。
为鼓励农民专业合作组织发展，对农民专业合作社与本社成员签订的农业产品和农业生产资料购销合同，免征印花税；对农民专业合作社的经营用房，免征房产税和城镇土地使用税。这些政策有力地支持了农业专业合作组织的发展，改善了农业生产单兵作战的现状，有利于生产效率的提高。
此外，为促进新疆的特色农业产业发展，还制定了有针对性的政策，例如对棉花产业的优惠措施：对经营国产棉的公司向国内加工出口企业销售的以出顶进国产棉，免征其销售环节增值税；对经批准从事进料加工的纺织企业，使用新疆棉顶替进口棉生产的出口产品，增值税实行“零税率”政策等等。这些针对性优惠政策对新疆棉花产业的发展给予了极大的支持。
（二）现行税收政策存在的主要问题
1、农民间接税收负担仍比较重，税收优惠未充分落实到对农业的支持。尽管从2006年起我国取消了农业税，农业生产者直接税收负担下降，但是间接税收负担依然比较重，比如国家对农业生产资料给予减免增值税政策，政策初衷是为了照顾农民利益，减轻农民负担，但实际上真正获利的是生产厂家或经销商，生产资料水涨船高，农民并没有真正得到实惠。在现行增值税制度下，农民购买生产资料的税收，由于不能扣除，仍需要农民负担，通过对农资企业减免增值税来间接补贴农民的政策目标难以实现，相反农民购进农业生产资料的进项税金不能获得抵扣，提高了农业生产成本。
2、税收优惠形式单一、范围窄，不利于促进农业结构调整和技术进步。我国目前针对农业发展的税收优惠主要是税收豁免和优惠税率，而即使是税收豁免，也主要限于企业所得税方面。对农业缺少特殊的支持政策，这使得现行税收政策对农业的照顾作用远大于鼓励作用。单一的税收优惠虽然可以在一定程度上减轻纳税人的税收负担，但不利于农业及涉农企业的投资增长和技术进步，也不利于农业生产规模化、产业化发展，缺乏政策的导向作用。现行税优惠政策主要集中在农业生产环节，农产品储运、保鲜和深加工环节的优惠较少。在加工环节，税收政策偏重于农产品简单加工免征增值税、农产品初级加工免征企业所得税，没有形成从种养、加工、销售环节全程渗透激励机制，没有激励农产品的初加工向深加工发展的机制，缺乏促进传统落后的农业产业和产品结构向现代农业产业和产品结构转变方面的优惠政策和措施。这些都割裂了农业产业链条的连续性，使农业加工企业被迫采取变通做法，人为割裂生产前后环节平衡连续性，增加了社会成本。
3、对农民专业合作组织缺少政策支持。我国农村经济是以家庭联产承包制为基础的，特点是规模小、数量大、经营分散、生产盲目性强，这些特点严重阻碍了现代农业的发展。而农民专业合作组织以其机动、灵活的专业功能，可以在小农户和大市场之间起到连接纽带作用，提高农业生产的规模化，从而有效地解决农民增收、农产品增值问题。但目前我国对农业专业合作性质的组织缺少相应的税收扶持政策。
4、税收支持农业发展的政策服务还有待改进。由于我国缺乏规范的税法公告制度，加之税收政策宣传力度不够，降低了税收政策的透明度。许多涉农企业对税收优惠政策不清楚、不掌握，尤其是一些加计扣除、投资抵免优惠政策知之甚少，税收优惠政策未能很好发挥其作用。
三、国外支持农业发展的税收政策介绍
下面对部分发达国家和发展中国家涉农税收政策作一简要介绍，为完善我国涉农税收政策提供参考。
（一）发达国家涉农税收优惠政策
1、 欧盟的农业税收优惠政策
增值税优惠。欧盟国家采取的政策主要有：（1）免税与退税。采取这一政策的国家主要有比利时、法国、荷兰、意大利。其主要内容是：允许农业经营者在销售农产品时向购买者索取农产品价格一定比例的税收补偿；（2）适用特别税率。采取这一政策的国家主要有德国、英国、卢森堡及奥地利。它们的共同做法是：对农业征收增值税时采用明显低于基本税率的特别优惠税率。
所得税优惠。德国允许农民在收到农产品的销售款后才向税务部门报告，而且允许农民在当年的收入中全部扣除各项农业生产所需的开支（包括投资部分）。法国实行33%的公司所得税税率，但对农林业的收益所得只按24%的税率计征，同时，对农业合作信贷银行、农业合作社及其联合组织的收益免征公司所得税。英国规定，家庭农场一般缴纳个人所得税，只有当企业达到一定标准时才缴纳企业所得税。
2、美国的农业税收优惠政策
美国政府对农业征收的税种包括遗产与赠与税、所得税和销售税，其中最主要是所得税。
⑴遗产与赠与税。美国土地私有，购买入的土地随着时间的推移可能升值数十倍，为了照顾农业生产者，保护农业生产发展，在遗产与赠与税政策中一般给予如下优惠：一是农业生产者过世时，其拥有的土地按该土地的农业价格而非标准市价计算遗产税；二是土地继承者在满10年后出售继承的土地缴纳所得税时，按照标准市价计算成本，由于标准市价一般大大超过农业用地价格，这样计价使土地增值额大大降低，从而减少了应缴的所得税。
⑵所得税。美国联邦税制对农场主征收所得税时主要有三方面的优惠：一是对农业收入采取“现金记账法”，即农场主在收到售出农产品的货款以后才纳税；二是农场主为生产而支付的“资本开支”可以在付款当年的收入中一次冲销，即农业的资本开支中的收入和支出也是可以不同期的，这就鼓励了农业投资；三是对由出售资产而产生的盈余，按“短期”和“长期”作分别处理，短期收益全部是应纳税收入，长期收入只有40％的部分是应纳税收入。
⑶销售税和使用税。销售税和使用税属于州政府的税收，各州规定不尽相同，但很多州都对农业生产给予了一定的优惠，如犹他州对农业生产者购入商品再销售有税收减免，购入直接用于农业生产的商品不交纳销售税，对农业生产者销售产品和服务多数情况下免税。
（二）发展中国家的农业税收政策
在发展中国家，政府主要依靠农产品的交易税这种间接税方式对农业生产者征税, 包括国内市场交易税和国际市场交易税。
1、国内市场产品交易税。通常发展中国家的政府都会免除原材料和食品的一般销售税，因为大部分未加工的农产品都是必需食品，农业生产效率还比较低下，只有少量的产品用于销售。在亚洲和拉丁美洲的许多国家存在着市场税，这些税主要由地方政府在农产品进入城镇或者有组织的市场时征收,在南亚它被称为货物入市税。
2、国际市场产品交易税。许多发展中国家为了保护国内的农业生产者，大者采取鼓励出口和限制进口的税收政策。在印度，不仅规定对包括农产品及其加工品在内的所有出口货物实行彻底免除间接税的政策，而且对部分农产品出口实行退还所得税的政策。高比例的进口税以及进口数量限制成为许多发展中国家增加税收、保护国内农业生产的政策之一。但为了鼓励技术改进，部分国家对农业要素的进口税远低于对其它产品的进口税。近几年，在WTO规则下，作为贸易自由化的一部分，发展中国家普遍降低了进口税。
通过农业税收政策的国际对比，可以发现，税收优惠、税制简化和兼顾国情是世界各国制定农业税收政策的共同理念，这些经验和做法对我国支持农业发展税制政策改革具有一定的借鉴意义，我国设计一套与中国国情相适应的支持农业发展的税制体系。
四、完善支持农业发展税收政策体系的建议
（一）税收政策支持农业发展的重点领域
税收支持农业发展的重点领域应为：1.农业产业化形成与发展。我国农业产业化是20世纪90年代初出现的一种新的农业生产经营方式。它综合地发挥了生产专业化、布局区域化、经营一体化、服务社会化、管理企业化等诸多优势，实践证明，农业产业化提供了一条符合我国国情的发展途径。税收应加大对多种所有制、多种经营形式的农业产业化的支持力度，通过税收优惠政策支持企业加大技术改造和技术创新力度，引导企业自建研发机构或与科研单位开展联合科技攻关，开发农业新品种、新技术，增强自主创新能力和核心竞争力。2.农业产业结构调整和产业升级。通过税收优惠政策，把资金引向农村和农业产业上来，充分发挥税收的导向作用，加快适应本地经济发展特点的区域性农产品基地建设，形成规模优势，促进农村产业结构的合理调整，发展高附加值的农产品生产和加工项目，理顺农村生产关系、经济关系以及城乡关系，加速农业向产业化、市场化、社会化和国际化发展。3.支持加工企业与农户建立利益联结机制。从税收政策上引导加工企业采取定单生产、保护价收购、利润返还等多种形式，与农户建立紧密、合理的利益联结机制，带动本地农业发展，增加农民收入。4.支持和鼓励农民专业合作组织发展。应对专业合作组织及其所办加工、流通实体减免有关税收，支持其开展技术培训和推广，发展标准化生产，充分发挥专业合作组织的服务功能。
（二）支持农业发展的具体税收政策建议
1、完善流转税优惠政策。一是对农户购入农用机械、种子、化肥等农业生产资料时，依据取得的收购凭证、普通发票或其他合法销售凭证，对其所含的进项税额实行退税，解决农民的税收负担问题。二是对农产品加工企业增值实际税负超过一定比例的部分实行即征即退政策，解决在农产品收购方面“高征低扣”的问题，降低农产品的经营、生产加工行业的实际税负。三是对种养、加工、销售一体的企业给予一定期限增值税全免或全退，并对其长期给予低税率的政策鼓励，将税收优惠政策从注重生产向加工、销售转变，刺激农业投入和产业链的延伸，提高农业产业附加值。四是对农业专业合作组织为农业生产提供的服务性收入免征营业税，统购统销的行为视同农业生产者给予免征增值税或即征即退政策。
2、完善所得税优惠政策。一是将税收减免、优惠税率等直接减免方式与投资抵免、加计扣除、加速折旧、再投资退税等间接减免方式相结合，解决农业投资风险大、盈利能力弱等问题，使更多的企业享受到优惠政策，吸引社会资金对农业投资。二是对改善农村水利、电网、交通、通讯等公共基础设施建设的投资实行一次性扣除政策，改善农业、农村的投资硬件条件，为农业发展创造有利的外部环境。三是鼓励大学生、农业科技人员到农业领域自主创业，除享受一般优惠政策外，再给予较长时间的减免个人所得税和企业所得税政策，以提升农业产业科技含量和新品种、新技术的运用。四是对重大自然灾害造成农业企业重大损失的，可向以前年度追溯调整，退还以前年度缴纳的所得税政策。五是对农业合作组织为农业生产服务取得的收入免征所得税，对新设立的农业合作组织给予一定期限的减免税，以促进其发展壮大，对参加农户达到一定规模的农业合作组织，长期给予较低优惠税率，同时采取加计扣除、加速折旧等多种税收优惠。六是对农村信用社向农业贷款收入给予减免所得税的优惠，增加农业贷款融资空间。
3、完善出口退税政策。一是缩小出口退税征退税率的差别，减少政策性因素征多退少、退税不足的问题。二是有针对性的采用不同的进出口税率，鼓励进口农业生产的种子、种苗和必要的生产设备以及相关的技术，提高部分农产品进口关税，保护我国弱势农业发展。同时加大对下游农业企业生产产品的出口退税力度，提高出口退税率，提升我国农产品国际竞争力。三是完善退税手续，按照《行政许可法》等法律要求，明确退税办理的程序和时限，加快退税速度。
4、完善地方税优惠政策。一是在房产税、土地使用税、印花税等方面给予必要的税收优惠，降低农村地区和农业资产使用和交易成本。二是对于投资改善农村水利、电网、交通、通讯等公共基础设施建设涉及的地方税收适当减免，改善农业企业发展环境。
5、完善行政服务制度。一是转变观念，从以管为主向以服务为主转变，支持农业产业发展。二是加强对涉农税收政策宣传辅导，特别是对边远地区和中小型农业企业要及时地送达政策，鼓励企业借助税收优惠政策，实现又好又快的发展。三是减化办税程序，及时办理企业的免抵退税手续。四是加强政策调研，以推进改善城乡二元结构为目标，研究农业产业发展中出现的新情况、新问题，完善相关政策。
(作者为中共国家税务总局党校第五期司局级领导干部进修班学员)
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