论税收的协同管理
杨 涛
税收管理是国家以法律为依据，根据税收的特点及其客观规律，对税收参与社会分配活动全过程进行决策、计划、组织、协调和监督控制，以保证税收职能作用得以实现的一种管理活动，也是政府通过税收满足自身需求，促进经济结构合理化的一种活动。
税收的协同管理是指有法定协助管理义务的有关部门和组织（包括企业和其他组织）按照税收相关法律的规定履行相关义务的全部活动总称。它是税务机关完整地履行法定职能的重要基础和保证。
从税收管理和税收协同管理的内容上看：税收管理的具体内容包括税收法制管理、税收征收管理、税收计划管理、税务行政管理。其中，税收法制管理是指税法的制定和实施，具体包括税收立法、税收执法和税收司法的全过程。税法是国家法律的组成部分，是整个国家税收制度的核心，是税收分配活动的准则和规范。税收立法是整个国家立法活动的一部分。税收立法管理是税收管理的首要环节，只有通过制定法律，把税收征纳关系纳入法律调整范围，才能作到依法治税。税收立法的实践证明，严格按照立法程序进行活动，对于保证国家税法的严密、规范，提高法律的权威性和适用性，维护税收法治的尊严是十分重要的。因此法律通过税收立法对税收协同管理进行了根本性的义务规定（比如特定税种对扣缴义务人的法定义务规定）。而税收征收管理是一种执行性管理，它是指税法制定之后，税务机关组织、计划、协调、指挥税务人员，将税法具体实施的过程。在具体的税收征收管理（包括税务登记管理、纳税申报管理、税款征收管理、减税免税及退税管理、税收票证管理、纳税检查和税务稽查、纳税档案资料管理）中，对税收的协同管理提出了进一步的义务性规范要求。
简单地说：尽管税收管理以及税收协同管理都是由国家以法律、行政法规的形式加以规定和限制的，它们对税收一般管理活动而言都具有最高的权威性和严肃性。但从相互关系上来讲税收管理是前提，税收协同管理是税收管理在国家行为下由上层建筑对向经济基础的拓展和延伸。
目前对税收的协同管理主要有法律规定的义务和法规规定的义务两大类。下面我们着重讨论法律规定的协同管理义务。
法律规定的税收协同管理义务主要体现在征收管理活动中，在《中华人民共和国税收征收管理法》中以法律条文的形式予以明确。具体的相关税收协同管理义务规定如下:
（一）《中华人民共和国税收征收管理法》中第五条 “...地方各级人民政府应当加强对本行政区域内税收征收管理工作的领导，支持税务机关依法执行职务、完成税收征收任务。各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务。税务机关依法执行职务，任何单位和个人不得阻挠...”；
（二）《中华人民共和国税收征收管理法》第十五条 “工商行政管理机关应当将办理登记注册、核发营业执照的情况，定期向税务机关通报”
（三）《中华人民共和国税收征收管理法》第十七条 “ 从事生产、经营的纳税人应当按照国家有关规定，持税务登记证件，在银行或者其他金融机构开立基本存款账户和其他存款账户，并将其全部账号向税务机关报告。 银行和其他金融机构应当在从事生产、经营的纳税人的账户中登录税务登记证件号码，并在税务登记证件中登录从事生产、经营的纳税人的账户账号。税务机关依法查询从事生产、经营的纳税人开立账户的情况时，有关银行和其他金融机构应当予以协助”
（四）《中华人民共和国税收征收管理法》第三十条 扣缴义务人依照法律、行政法规的规定履行代扣、代收税款的义务
（五）《中华人民共和国税收征收管理法》第五十三条 对审计机关、财政机关依法查出的税收违法行为，税务机关应当根据有关机关的决定、意见书，依法将应收的税款、滞纳金按照税款入库预算级次缴入国库，并将结果及时回复有关机关。
但遗憾的是除了第十六条（实施细则第九十二条）第三十条有相关的法律责任（征管法第六十二条）外，其余的义务性条文都没有相关的法律责任和配套的法规可遵照执行。没有法律责任加以规范的义务根本就没有可操作性，因为没有法律可依照！
目前具体的协同管理执行情况是：对于“审计机关、财政机关依法查出的税收违法行为，税务机关应当根据有关机关的决定、意见书，依法将应收的税款、滞纳金按照税款入库预算级次缴入国库”的规定，审计机关、财政机关应该在几日内将查处的税收违法行为交由税务机关处理、使用什么样的文书、如何衔接等问题，到目前为止还没有一个配套的办法下发以指导实际的工作； 对于要求工商部门将其办理登记注册、核发营业执照的情况，定期向税务机关通报的协同管理义务规定。税务机关是最需要得到的征管信息就是纳税人的办证情况，办证信息对于夯实征管基础有着重要的意义。可是到目前为止，还没有见工商局给税务部门的一份通报。尽管近期国家工商总局和国家税务总局针对这一问题将下发一个补充规定，但规定中仍然没有从法律的角度明确工商行政管理部门的义务和责任。通俗的说，就是工商局不提供办照信息税务机关竟没有办法对这种“不作为”的行为进行制约，这就意味着税务机关不断的搞清理漏征漏管户工作，但是永远都摸不清应办证户数，“税务登记率”的考核仍然徘徊在数字游戏中； 对于要求银行在客户信息中登录纳税人税务登记证号码、并在税务登记证件中登录从事生产、经营的纳税人的账户账号的规定。目前根本就没有可操作性，纯粹就是税务机关征管需求的单方反映。据调查**银行的综合柜的业务系统，在【2040：新增单位基本客户资料】中确实有录入“国税税务登记号”、“地税税务登记证号”的项目。但是不管是那一个客户（纳税人）在这两项中只要输入16个0就可以通过，系统根本就没有校验功能。而且，银行日常的业务办理中，由于税务登记证号不是必输项目，银行一般都不输入。另外，税务登记证副本上面没有预留的位置让银行登录从事生产、经营的纳税人的账户账号。银行如果不输入相关信息，税务机关没办法核实纳税人的经济往来和经营情况。但现在的问题就是，征管法只有义务性的规定，对于不履行法定义务的行为，法律虽然有相关的规定，但是该规定缺乏与各商业银行配套的规定。中国人民银行颁发的2008第5号令《人民币结算管理办法》中，只要求银行在从事生产经营的纳税人的账户中登录税务登记证件号码，却没有要求在税务登记证件中登录从事生产经营的纳税人的账户账号。从而导致，税收的协同管理流于形式。
其中的关键症结在于：首先立法不完善，作为行政法范畴的《征收管理法》在制定的过程中虽然权限和程序符合《立法法》要求，但是内容上不符合一般法律对“作为”与“不作为”的责任规定要对应、完整的基本结构要求。其次，配套的法律体系不健全。因为没有包罗万象的法律，所以单一的一部程序法需要很多法律部门和各项部门规章的补充和解释。目前的情况是，《征收管理法》有很多法律条文因为没有配套的法律或者规章而缺乏应有的执行性。
鉴于此情况，实现有效税收协同管理的途径和对策是：
（一）更新观念，充分认识税收协同管理在征管改革中的地位和作用
税收协同管理伴随着税收的存在而存在，并随着现代化征管手段的发展而发展。在征管改革和信息化建设的过程中，无论是按“三大系列”设置机构，还是市地税局目前按“两大系列”设置机构，税收管理都将贯穿于各系列各环节的工作之中。在我国现阶段，税收征管的法制环境和社会环境尚不健全的情况下，我们一定要在征管观念上保持“与时俱进”，要把税收协同管理置于重要的地位。税务机关的依法行政有了全社会的支持和配合，不仅能够实现税收为国聚财的职能和效率原则，而且可以节约税收成本、充分体现“税收经济观”的精髓。因此，改革征管模式、时刻保持税收征管的先进性，必须从观念更新开始，要有全局观念：既要搞好税务机关的征收管理，更要做好全社会对税收的协同管理（包括立法、执法和协调管理等方面）。而且，社会不同部门之间既要有协同，也要有制约。也就是说：有了义务性的要求就必然要有针对不作为的行为所作的法律责任规定。在依法强化纳税申报、纳税评估等征管制度的同时，绝不能放松税收的协同管理。在税收协同管理体系中，要进一步健全部门、单位之间的配合、协调机制，形成实用、完善的税收管理网络和信息系统，促进征管效率的提高。事实上，税收管理工作的核心是保证纳税人的登记率、申报率和税款入库率。如果税收管理工作不到位，这3个目标也无法实现，征管模式再先进也没有价值。在未来一段时间内，要因地制宜地推进征管模式转换，不搞“一刀切”。同时，在税收管理中要切实加强计算机的开发应用和提高税务干部的综合业务素质，并逐步实现税收社会服务网络化。
（二）汇集征管的需求，制定配套的法律、规章制度及规定。
进行实际的征管需求调研是有效解决法律执行性差的根本途径。随着征管改革的深化、信息化进程的推进，我们越来越清醒地认识到：税收的管理不仅仅只是税务机关单打一的行为，它需要整个社会方方面面的支持和配合。税务机关的依法治税需要一个系统的、健全的法制环境。因此，税务相关法律的制定也应该在充分调研的基础上不断改进和完善。“制度建设”也必须保持“与时俱进”。从而使税收的协同管理有法可依。
（三）建设“一体化”的税收征管信息系统，建立税收协同管理的信息网，为现代税收征管模式的建立提供依托。
信息化是推进征管改革、建立现代税收征管模式的突破口和前提条件，必须加快税收征管信息化建设的步伐，正确处理好信息化与专业化的关系，按照新《税收征管法》第6条“国家有计划地用现代信息技术装备各级税务机关，加强税收征收管理信息系统的现代化建设，建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度”的规定，要建立“一体化”的税收征管信息系统。“一体化”的税收征管信息系统包括统一标准配置的硬件环境、统一的网络通讯环境、统一的数据库及其结构，特别是统一的业务需求和统一的应用软件。当前，信息化建设的重点应放在信息网络建设上，加快建立覆盖省、市、县的地税城域网、广域网，按照“统一设计、分布实施、重点突破、整体推进、讲求实效”的原则，市一级地税机关应建立以中小型机为主的广域网，县一级地税机关应建立以服务器群为主的城域网，并配备相当数量的计算机，接入三级广域网中，实现广域网上的数据和资料共享；同时，还应加快统一征管软件应用的步伐，注意统一征管软件的兼容性和差异性，充分考虑到城乡有别、税源的集中与分散有别，经济发达与经济发展相对滞后有别的实际情况，逐步实现税务系统内外上下的统一信息管理、统一业务处理、统一提供服务和统一安全保障。根据政策规定的变化适时修改完善征管软件，以避免征管软件与征管实际不相适应，从而影响征管效率的提高、征管信息的及时交换。建立税收协同管理的信息网，利用信息系统加强信息交换，在加速国税、地税系统信息共享的基础上，有计划、有步骤的实现与政府有关部门的信息联网，重点应放在工商、银行、财政、金库、审计、统计等部门联网，实现信息共享，提高税款解缴入库、纳税户控管等环节的质量和效率。
（四）规范税源管理，强化协税护税网络，加大监控力度
随着经济结构的调整和完善，纳税户的大量增加，在征管模式转换过程中扭转对纳税人监控薄弱的现象是税收管理急需解决的问题。在推进信息化的进程中，应强化对纳税申报资料的分析，建立税源资料信息库，扩大稽查面，加快与工商行政管理部门建立信息网络，加大对重点税源户的监控，加强税源调查，密切与当地政府及有关职能部门的联系，健全协税护税网络，努力实现对所有纳税人的有效监管。
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