市场监管综合行政执法改革中将原工商、质监、食药监等部门职能整合，组建市场监管综合执法队伍，其目的是科学理顺监管体制机制，合理配置执法资源，建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系。但是，从我市市场监管部门组建以来执法工作的情况看，全系统在行政执法方面存在一些新情况、新问题，主要表现在综合执法办案领域单一、程序不规范、大案要案少、执法案件数量多年处于全省末位，市场监管执法应有的权威没有树立起来。下面，笔者结合多年从事司法、执纪执法工作实践，对市场监管综合执法现状作以简要研究分析，提出一些对策建议，以期对全市市场监管综合执法工作的理念、方式、方法有所改变。
一、当前面临的主要问题
（一）法规解释滞后，监管执法难度较大。一方面，“三合一”改革后，市场监管领域执行的部分法律法规、规章办法的实施细则和解释修订完善相对滞后，跟不上经济社会发展需要。比如，办理的药品案件在行刑衔接时，就因行政和司法规定不一而导致双方推诿扯皮，导致执行起来有难度。另一方面，食品、药品、广告案件行政处罚罚款起点高，过罚相当这一原则不好把握，导致这方面行政处罚两头难。近年来，疫情期间要求保经济保民生、助企纾困，如果严格按照法律法规执法，处罚难执行更难，还可能导致市场主体停业关门。且从各地行政处罚诉讼判例看，严格按照法律规定的处罚被人民法院以过罚不当、显失公平撤销行政处罚决定的也屡见不鲜。如何准确把握“减轻处罚”就成为市监人员在执法实践中的难点和风险点，因减轻处罚被判违法、提起公益诉讼甚至被追责问责。面对干也不是、不干也不是的尴尬局面，权衡利弊后还是选择不干，原因是尽责不免责。
（二）人和事不匹配，监管执法力不从心。一是人力和职责不匹配。改革后，市场监管融合了原工商、食药、质监、价格监管、盐业管理、知识产权的职能职责，市场监管工作的范围在拓展、广度在延伸、力度在加大、深度在加强。改革前，笔者家乡一个工商所就有十几个编制。成立市监所后反而只有4个编制，目前在岗的只有2人。基层人少事多、权小责大、人事严重不匹配问题十分突出，这与当前放管服和加强事中事后监管的改革很不匹配。县区局一个股室往往要对应市局二到三个科室。和基层同志交流时普遍反映，一个专项活动接着一个专项活动，人少事多忙不过来只能疲于应付，哪项工作重要就干哪项工作、哪项工作上级催得紧就干哪项工作。特别是基层市场监管所，镇政府或办事处的中心工作都应接不暇，日常监管就是一句空话，工作没有专职化，执法效能大打折扣。二是能力和要求有差距。市监工作变得越来越多、要求越来越高、领域越来越宽，履职能力与工作专业化要求渐行渐远。原工商部门执法领域广、适用法律法规多，原食药、质监部门执法领域窄，但专业性强；违法所得在原工商和质监部门的法律规定中获利属于违法所得，而食药监部门则规定是全部货值；“三合一”改革后，基层执法人员理念不同、能力不足、本领恐慌矛盾特别突出，不懂办案、不会办案、不敢办案比比皆是，导致在一定时期内，补齐短板、加快融合、统一执法理念成为市场监管综合执法工作的一项艰巨任务。
（三）信息传递不畅，监管执法效率偏低。当前，日常监管和综合行政执法办案系统没有融合、集成，执法基础信息数据不能实时传递、相互共享，没有统一的执法办案信息系统和统一的市场监管统计制度，案件没有统一入口和出口，导致各科（股）室与执法办案机构配合衔接不够、重复录入统计，既浪费资源增加时间成本，又降低了工作效率。
（四）单位性质不明，监管执法动力不足。按照中、省、市综合行政执法改革部署要求成立了综合执法机构，但截至目前市级综合行政执法机构性质还没有明确，人员组成既有事业编制也有公务员编制，导致出现有空编无法招考进人、同在一个单位工作享受的待遇不同、职级并行无法进行等现实问题。加之，地方小人情多，个别同志怕得罪人，工作无进取心，影响执法工作积极性。
二、下一步工作的对策与建议
近年来，我市市场监管综合行政执法与上级要求还有很大差距，市场监管的地位、权威、形象与法律法规给我们的授权不匹配、不对称。造成目前这种状况有主观方面的原因，也有客观方面的原因，如何扭转目前这种被动局面，笔者认为要做到以下四点：
（一）提高政治站位，强化规矩意识。
一要做到同频共振。到市场监管局工作以来，笔者利用工作之机先后和基层市场监管所同志、县区局领导班子及股室负责人、市局班子成员及科室负责人、一般同志以及省局检查工作的领导进行过深入交流探讨，给我的总体感受是和曾经工作过的单位相比，市场监管系统部分同志政治站位不够高，缺乏规矩意识，工作上不合拍。上级和局党组安排的任务，有思想不重视、认识不到位、执行不用力、甚至消极应付的现象，导致一些工作停留在文件上，没有得到有效落实，这其中固然有改革遗留上的问题，但是只要系统上下做到思想上合心，行动上合拍，工作上合力，就能保证各项工作部署落实落地落细。
二要守规矩知敬畏。《吕氏春秋·自知》中讲“欲知平直，则必准绳；欲知方圆，则必规矩”，意思是说，想要知道物体平直与否，一定要依靠水准墨线来检测；想要知道物体方圆与否，必须借助圆规矩尺来测量。做人做事都要有规矩。上级安排布置的工作任务，有完成时限，有工作标准，下级规定期限内必须保质保量完成。而不能相互推诿扯皮，敷衍应付，挑肥拣瘦，对自己有利的就干，没利的就不干。市场监管工作一边是日常监管，一边是行政执法，要两手抓两手都要硬，只有这样才能干好市场监管工作。
三要勇担当敢作为。市监部门想要获得应有的地位和权威要靠执法来实现，所有市监人员一定要树立“有为才有位、有为才有威”的思想，积极发挥个人主观能动性、主动担当作为，做到个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级，确保政令畅通、令行禁止，通过综合行政执法为我们市场监管确立应有的地位，为我们市场监管综合行政执法树立应有的权威，不断提高我们市场监管工作的知名度和影响力。执法过程中要努力克服各种困难和不利因素，充分体现我们的执法水平和驾驭全局的能力，既要体现政治效果，还要实现社会效果和法律效果，努力做到三者的有机统一。只有这样才能解决目前改革后的遗留问题、个人职级待遇等问题，否则就会形成恶性循环，越是不作为单位越是没影响，领导越是没有话语权，单位和大家的事越是办不了。
（二）加强业务学习，增强履职能力。
一要实现工作理念融合。正确认识目前存在的问题，实现从“物理整合”向“化学融合”转变。食品、药品、特种设备监管重在维护人民群众身体健康和生命安全，以保障安全为执法基础，侧重于检测以技术执法为重，要坚持“四个最严”的监管执法理念；市场准入、竞争执法重在激发市场活力、规范市场秩序、维护消费者权益，以保障公平为执法基础侧重于主观认定，要实行“包容审慎”的监管执法原则。市场监管综合行政执法队伍由原来不同的队伍整合而成，各自执法理念不同，各有千秋，个体在特定工作环境中长期形成的思维定式、工作方式很难在较短时间内随着机构改革而自然转变，面对新的执法领域，普遍存在知识短板，加强业务学习、补齐知识短板、加快工作融合、统一执法理念、增强履职能力就成为市场监管行政执法今后工作的一项艰巨任务。
二要积极创新工作方式。调到市监局后，笔者通过审签行政处罚法律文书发现执法中存在线索移交不规范、底数不清、制约机制不健全、证据收集不到位、办理结果反馈不及时等问题，市监部门执法理念与法治改革趋势还存在一些差距。比如，新修订的《行政处罚法》自2021年7月15日已开始实施，但一些同志还是沿用老标准，甚至个别县区局的总结报告用语亦是如此，没有用法言法语，典型的不学习、啃老本，凭经验办事，在经济社会不断高速发展，新事物、新领域、新问题层出不穷的情况下，这样怎么能履行好行政执法工作职责。这就迫切需要我们加强“三化”建设，走执法程序规范化、执法业务标准化、执法队伍专业化的路子。
三要分步推进“三化”建设。笔者参考司法、纪检监察等部门长期积累的案件管理先进做法和科学经验，针对改革以来全市市场监管综合行政执法实践中反映出的突出问题，制定了《商洛市市场监督管理局行政处罚程序实施细则》，按照统一管理、全程监督、相互制约、高效配合、保证质量的原则对行政处罚案件进行全流程管理，并将行政执法责任制融入其中，实行首办负责制，失职渎职的严肃追责。对案件线索的管理、日常监管与行政执法的关系、法制（案件）审核、案件负责人集体讨论、结果反馈等予以规定，实现对执法办案活动的有效指挥调度和全程监督制约，确保执法办案政治、法律、社会效果的有机统一。首先通过市场智慧监管平台网上办案系统将全市市场监管行政处罚案件从程序上规范起来。第二步，模拟一个行政违法案情，从问题线索受理到案件立卷归档，制定出行政处罚案件标准模板，将行政处罚所有程序包含其中形成一本标准化卷宗，把全市市场监管综合行政处罚案件从形式上统一起来。最后，市局将以专项检查、市县联动、提级办理、异地交办等方式指导执法办案，以法制大讲堂、集中培训形式学习执法办案，以执法竞赛大比武、评选先进办案个人、优秀办案能手、优秀案卷等活动推动执法办案，逐步培养出一支专业化的执法队伍。通过“三化”建设彻底扭转目前被动执法局面，变“等米下锅为找米下锅”，主动出击在全市市场监管领域内寻找案源，全面提升行政执法履职能力，努力打造一支政治过硬、作风优良、业务精湛、清正廉洁、人民满意的市场监管执法队伍。
（三）树立全局观念，坚持团结协作。
一要善谋全局。古人云：“不谋全局者不能谋一域，不谋万世者不能谋一时。”，指的是大家在一起工作要树立全局观念，正确对待处理个人和组织、组织和组织、上级和下级、局部和整体之间的关系。工作中要从集体利益和长远角度进行考虑决策、开展工作，保证单位健康发展。要尊重规则，不为局部或个人利益而轻易打破规则和已经建立的平衡与秩序，做到团结协作、甘于奉献，以单位发展大局为重，在必要时能够勇于牺牲局部“小我”和暂时利益，为单位长远发展的大局让路。
二要格局宏大。市场监管综合执法改革后，案件管辖范围变大了，但是执法能力及影响力变小了，没有达到1＋1＋1≧3的效果。这固然有客观上的原因，更重要的是主观方面的问题。大家不能因为个人的原因、个人得失影响工作，要记住胸怀是委屈撑大的，有多么大的胸怀就有多么大的格局，有多么大的格局就有多么大的空间。做人一定要有胸怀，格局一定要大，这样于公于私都有好处，于公能干好工作、与人和谐相处，于私能影响下一代、引导其树立远大的正确的人生观。工作也是一样，要不计个人得失、不斤斤计较，说小点要站在单位发展的高度上干工作，说大点要站在市场监管事业发展的高度上干工作。而我们目前的格局，说大些说好听些，仅仅局限在所在科室或部门这一亩三分地上开展工作，没有站在市局层面上考虑全市综合行政执法，格局有点小、站位有点低。
三要站位高远。北宋诗人苏轼的《题西林壁》所讲，“横看成岭側成峰，远近高低各不同。不识庐山真面目，只缘身在此山中。”，意思是所处的地位不同，看问题的出发点就不同，对客观事物的认识难免有一定的片面性；要认识事物的真相与全貌，必须超越狭小的范围，摆脱主观成见。用目前的话说，政治站位高度不同，对事情的认识就不同，理解就有一定的局限性。在市级这一层面，不但能干工作而且要会干工作，不仅要干好自己的本职工作还要协调指导县区干好工作，这就要求大家至少具备文字写作和领导协调这两种能力。
四要团结协作。讲团结是真本事，会团结是聪明人。不能自己一味埋头苦干，而不去发挥每一位同志的积极性，要记住每位同志不论年龄、能力、资历大小，都有发挥自己光和热的地方。为什么组织选拔领导要在多岗位上历练、要有基层工作经历，也就是这么一回事。在工作生活中要树立全局观念，学会换位思考，善于团结、容忍、包容他人。要做到能用服务就不用管理、能用协调就不用指令、能用商量就不用命令，心往一处想、劲往一处使，齐心协力干好行政执法工作。
（四）注重宣传报道，提升执法影响。
一要正确认识宣传工作。注重宣传报道，积极寻求社会舆论支持，形成正确的舆论导向和良好的舆论环境，对于改善执法环境、提升执法影响至关重要。通过舆论宣传和教育，可以使公众了解市场监管法律法规和市场监管部门的职能；通过舆论警示和激励，可以加大执法力度，扩大执法效果；通过舆论支持和动员，可以更好地破解监管难题，消除执法阻力。同时，加强宣传工作也是树立市场监管形象、弘扬队伍正气的需要。
二要正视宣传工作短板。长期以来，综合执法机构为完成政府安排的各项工作任务、为经济社会发展做了许多卓有成效的工作，在平凡的岗位上兢兢业业、无私奉献，有不少先进典型，但并不被外界所知悉，甚至被误解，造成这一状况的原因是多方面的，其中自身宣传不力就是一个重要因素。因为宣传不力，我们所付出的努力、所取得的绩效鲜为人知，在一定程度上影响了综合行政执法机构形象的树立。且由于行业的特殊性，综合行政执法机构在执法过程中面临的矛盾也比较多，这就更加需要我们注重新闻宣传，正确引导舆论。
三要高度重视宣传工作。对外宣传工作做得好，不仅可以树立良好的市场监管执法形象和权威，使执法工作得到社会和群众的认同，还可以激发干部的自豪感，增强队伍的凝聚力，达到鼓励人、教育人、感染人、鼓舞人的效果。要通过新闻宣传，让社会各界了解我们该干什么、正在干什么、干得怎么样，让广大群众看到我们服务的热情、工作的辛劳、维权的真诚、执法的公正，从而在了解的基础上理解、信赖和支持执法工作。要把新闻宣传工作和思想政治有机结合起来，把宣传执法先进人物和感人事迹摆在突出位置，不仅让执法队伍在系统内立得住、叫得响、推得开，还要让他们走出系统、走向社会，在更大范围内发挥示范、引导、鼓励、辐射和带动作用，努力以典型的力量凝聚队伍、影响社会。同时，要及时总结综合行政执法的新思路、新做法和新经验，加强信息报送，促使班子成员、各科室及下属单位更好地了解、理解和支持综合行政执法工作。
面对新形势新任务新挑战，只要我们牢固树立综合执法、从严执法、高效执法的工作理念，充分发挥市场监管体制改革后职能融合的优势，进一步统一思想认识，加强队伍融合，强化协同配合，创新方法手段，坚守公平正义，狠抓执法办案，一定能够实现我市市场监管综合执法工作的高质量发展。
作者：商洛市市场监管局党组成员、副局长席健康
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