基层所“人少事多”，工作已经是疲于应付。
几大部门合并后，对口上级科室激增，业务量也激增，而基层所人数并未相应增加，在一些地区甚至有下降，因此必然是一人身兼数职，对口多个科室，对其个人能力提出不切实际的要求，导致有一些不重要、不紧迫的工作只能应付差事，这是客观的事实。
任何的体制，在初创时总是好的，好比是一个崭新的手机，运行速度极快。但体制在运行过程中，总有自我膨胀的趋势，结果就是细分的内部组织越来越多，运转链条越来越长，机构越来越臃肿，指挥、监督、评估的人越来越多，实际干活的人却越来越少，就像手机一样，app越装越多，速度越来越慢。
有人说，改革就是“翻烧饼”，并把这种“翻烧饼”看作是改革失败。笔者不这么认为，中国有句古话，叫“天下合久必分、分久必合”。所谓改革，就是“刷机”，“刷机”并没有改变手机的硬件，但刷完机后，手机却变快了，因为刷机把手机里的无用冗余都给清楚了。
机构改革也一样，哪怕是改回旧体制，在改革的过程中，哪些机构长期运转造成的“冗余”也会被清除调。有人只看到改来改去，好像体制没什么改变，却不知道每一次的改革过后，人被打散重新安排，工作劲头突然变足。这其中的奥妙，只有身处其中，才能体会到。
上一轮的基层所改革，总体方向就是食药所和工商所合并，依据乡镇、办事处设置市监所，总的基层所数量减少了，但相对于原有的食药所和工商所却变多了。
基层所上一次的改革并未引起多大重视，原工商所规格高，但年龄老化，已经是夕阳西下；原食药所规格虽低，但年轻人多。改革后，正好腾出了很多位置，市监所的地位总体提升，因此也解决了一大批有能力的年轻人的职务问题。新的市监所欣欣向荣，但三年过去了，体制病突显，基层所事务庞杂，运转不畅，甚至有被乡镇吞并的“危险”趋势，基层所这一久经历史考验的体制是真的不灵光了吗？
假如基层所被吞或被撤，最难受的并非基层人，毕竟现在基层所的地位，跟乡镇也差不多了。最难受的其实是区县局以上的各级市监局，因为没有基层所的市监局，就像丢了手脚一样，工作短期内根本无法落实，要想让机关科室长出手脚来，不经历一番痛苦是肯定不行的。
基层所到底该去还是该留？为解决这一困难，存在两种对立的意见，一是加强基层所建设，二是减弱甚至撤销基层所。
持加强观点的人认为，基层所体制在历史上发挥了重要作用，形成了重要经验，这一体制轻易不能动。困难的根源在于从顶层到底层都对基层所不够重视，只压任务，不给支持，造成基层所不堪重负，只能疲于应付。因此，应该给钱、给人，持续推进基层所标准化建设，保持基层所相对独立，把基层所做大做强，厘清基层所与机关科室和属地乡镇、街道办（镇办）的职责关系，以确保市场监管、属地政府各项任务均能落到实处。
持减弱观点的人认为，目前基层所硬件、人员、制度退化，不能适应新的监管形势，加强基层所建设固然可以改变这一被动局面，但没钱、没顶层支持，口号喊得再好听，关键实现不了。与其如此，还不如断臂求生，要么将其下放乡镇，要么将其收编回局机关，以收拢资源，形成新的市场监管格局，发挥市场监管人员——而非市场监管所的综合效用。
笔者认为，要想真正回答好这个问题，需要考虑清楚该问题的以下几个层面。
一、基层所体制的本质是派出制
首先得明白，很多以执法为业的委局，没有基层所，依然能把工作干得风生水起，如教体局、文旅局、商务局、工信局、应急管理局等等。市场监管所并非不可或缺，这一体制归根结底，还是传下来的，存在不一定合理。
基层市监所来源于工商所，为什么在工商的发展史上，会出现基层所呢？要想弄明白这一点，得看透基层所的本质是什么。
先看乡镇、办事处是做什么的。区、县级政府是我国行政体系中最基本的行政层级，而乡镇、办事处（镇办）则是最基础的行政单位。镇办的设置目的是解决行政权力随距离递减的问题，是县级政府“条块式”管理中最重要的“块”。
“块”需要保持一定的规模，维持相对稳定的架构，拥有一定数量的人员，拥有一定质量的场地、用房、资金，才能避免成为一个使不上劲儿的散“点”。镇办的规模一般都较大，功能完整，其设置历史悠久，辖区相对固定，是最基础的属地政府，乡镇政府驻地一般也是辖区的经济政治文化中心。
相应地，基层所的设置也是为了解决市场监管权力从县级局核心驻地到辖区边界逐渐减弱的现象。在城市区内，由于交通便利，监管效力随距离弱化的情况较轻，但在县域及所属乡镇，若某乡镇无基层所，则该乡镇很容易出现执法真空，表现就是无照经营普遍，有照主体常年无人检查。
基层所作为区县局派出的“块”，要想较好履行职能，也要维持一定的规模，尤其是基层所驻地要方便辖区群众办事，基层所工作人员的数量要适中。对于总人数固定的区县局来说，如果基层所设置数量过少，每所人员过多，虽然有利于节约开支，但却失去了“派出制”分散下放权力带来的贴近优势。
同样地，如果设置基层所数量过多，每所人员过少，不仅开支靡费，且仅有几个人、甚至一两个人的基层所就变成了一个无法发力的散“点”，不仅人员能力无法专精，仅报表一项就构成十足的业务量，分出去的基层所越多，要上报、统计的报表就越多，最后被报表压死。
二、基层所依托镇办设置的矛盾
基层所作为派出的“块”，本身需要维持一定的规模，才能发挥效力。而除了考虑其规模效应，基层所内部的人员构成和搭配，也需要结合辖区特点和具体的“事”来确定，要办什么“事”，就配什么人，而不是不管辖区有什么事，各种人都给你配上。
基层市场监管所的前身是工商所，而至今仍未废止的《工商行政管理所条例》第四条规定“工商所按经济区域设立。”这一规定适应了当时经济发展的需要，至今仍符合市场监管的发展规律。
市场监管部门服务和监管的对象是市场主体，其工作内容要看辖区内市场主体的数量和种类。例如，若辖区内主要是住宅，尤其是通勤住宅，其随附的经营主体类型相对较为单一，数量较少，虽然常住人口众多，但是业务量不多。若辖区内为高新技术开发区，工业企业多，则特种设备监管任务较重，需要具备相应能力的监管人员。若辖区内存在集中商品交易市场，而住宅区较少，则证照类办理和产品质量监管任务会较为繁重。若辖区内存在电商孵化园，则网络交易以及与之相关的投诉举报会较多，需要相应专业人手处理。
这一点与镇办设置的依据不同，镇办的设置主要看辖区人口数量和面积，兼顾经济主体情况，其服务对象是辖区所有居民，包括市场主体。机构改革后，许多地方推行的依托镇办设所，极易造成基层所人员数量和市场主体数量的不匹配，人员能力和市场主体特点的不匹配。
加上许多镇办的设置也很难称得上合理，有些镇办仅有一两个社区，仍要维持规模较大的人员数量、管理层级和内设机构，此时如果仍然依托镇办设所，只会使基层所的监管效能进一步减弱。当前一些地方正在开展基层所下沉乡镇，如果站在基层整体工作的角度看，无可厚非，如果单单站在市场监管条线业务的落实上看，单纯的下放不仅不能解决市场监管效能减弱的问题，甚至会使市场监管在乡镇一级的监管力量进一步减弱。
总之，依托镇办设所，是一个方式简单却不一定处处见效的机构设置模式，有时甚至会违背市场监管的业务规律，让基层所变得可有可无，无足轻重。
三、基层所两大功能——公共服务和执法监管
先要有事做，才需派人做。基层所的改革要根据基层事务的需要来定，而不是为了配合镇办、安排人员或者领导职务来定。在历史上设置基层所，也是基于市场监管事业发展的需要，而非先设置了基层所，再分一些事情给所里做，本末不能倒置。
只有详细梳理基层所的事务分类，才能根据事务性质，找到更好的分流处置出口。尽管基层所事务纷繁复杂，但粗略可以分为两大类，一类是提供公共服务，主要包括办理个体户营业执照，在一些职权下放的地区，还包括办理食品经营许可、备案等证照类服务。另一类是执法监管，包括对食品、药品、特种设备、工业产品、商标广告等经营活动的日常监管和对相应违法行为的查处。
两类职能习惯上由基层所统一行使，相互配合，形成合力。例如，在查处市场主体的违法行为时，只有市场监管部门可以方便地找到市场主体的具体负责人、精确经营地址和多个联系电话。在市场主体逃避调查时，市场监管部门也可以方便地将其列入经营异常名录，以提醒消费者、银行、税局等市场主体需要打交道的部门注意风险，使经营者寸步难行，敦促其主动接受调查。这些是市监外其他执法部门无法比拟的优势，但也极易使市监部门变成市场主体各类违法行为的“兜底”查处部门或经常性配合部门。
但详细思索后，却发现这两类业务其实并无必然联系，向市场主体提供证照类公共服务，和监管查处市场主体的违法行为，有截然不同的运行规律。除市场监管部门外，其他各个执法部门，包括公安系统，完全有能力查处各自职责范围内的市场主体违法行为，在需要调取市场主体资料时，可以请求市监部门协助。执照是不是本部门办理的，不影响各部门行使监管执法职能。
证照办理类公共服务的基本特点是群众找政府，因此公共服务站点务必要便民，其交通要顺畅、位置要好找、标识要醒目、停车要迅速。满足这些条件的办公场所首先要有相对固定的位置，而很多基层所由于经费限制，无自有房屋，租用办公用房情况十分普遍，频繁变更位置导致群众对基层所位置不熟悉。其次，满足这些条件的办公用房通常为临街商铺或者写字楼，租赁费用昂贵，成为基层所运转的大头开支，有时不得不削足适履，在有限的经费范围内大幅压缩办公用房面积。
是否可以将证照类办理业务统一集中到区县行政审批中心呢？答案是可以，但不方便。基层所的大部分证照类服务是办理个体户营业执照，有业务量大、程序简单、申请人文化程度较低的特点。如果将证照类办理业务统一集中到区县行政审批中心，群众就不能就近办事，也给审批中心运行带来很大压力。
还有一种思路，是在辖区内设置若干证照办理中心，例如可以将几个基层所的证照办理功能统一归集到一处行使。但这种思路只是在将思维局限在市监系统内去解决办公场所问题，跳出市监系统的局限思维后，还有更好的解决办法，就是对于此类程序简单、数量巨大的面向群众的公共服务，包括社保缴纳等，趋势是下放到镇办的公共服务中心。且近年来在财政支持下建设的各地镇办和社区党群服务中心，位置固定、房间充裕、环境较好，恰好满足这些条件。将证照办理类公共服务功能分散到镇办，甚至下放到社区和村，会大大有利于群众就近办理营业执照各项业务，促进市场主体的便利增长。同时，镇办的各项经济职能也需要就近查询市场主体的各项信息，统计各项数据，将证照类业务移入镇办，有利于镇办及时掌握辖区经济活动状况。
对基层所来说，监管执法人员和证照办理人员，通常不会混岗，工作内容相互独立，证照办理类业务移出后，毫不影响基层所履行监管执法职能。
相应地，监管执法类的基本特点是政府找市场主体。因此在证照办理类公共服务迁移后，基层所的选址灵活度大大提升，可以不用刻意寻找昂贵的临街商铺，而去寻找费用低廉、面积宽敞，方便停车和存放扣押物资的较偏僻地方。
在这一思路指引下，基层所的内部机构设置灵活度也大大提升，甚至可以将多个相邻的基层所合并办公，以进一步凝聚监管合力，节约经费支出。
四、一种新的基层所设置思路
依托镇办设所带来的基层所功能弱化，使其变得可有可无，更易被镇办所合并，导致基层所消失，市监条线任务无人落实。
要想真正的强化基层所，必须先减少基层所数量，保持基层所具有较多的人数，尤其是杜绝一人所、二人所这样不切实际的设置。简单来说，就是不要依据乡镇设所，这样基层所才能相对独立，人员分工才能相对专业，获得跟乡镇、办事处较为平等的对话权。
笔者提出一种新的基层所强化模式，其特点如下。
一是撤销或合并人数较少的基层所，使每一基层所保持相当数量的工作人员，使工作人员拥有相对固定的长期分工，以利于其保持业务专注，在工作中锻炼能力。
二是恢复基层所“按经济区域设立”的惯例，但不再设立单独的专业市场监管所，以避免市监系统内部条线监管和块状监管相互切割。“按经济区域设立”同时要兼顾镇办的行政区域，尽量避免基层所经济区域与镇办的辖区相互切割，导致两者不能有效沟通协作。
换句话说，一个基层所应该覆盖两个或者三个镇办，通过规模的扩大来做强做大基层所，而不是靠一时的资金和人员投入。
三是将基层所证照办理类公共服务剥离基层所，统一归县区市场监管行政审批部门领导，将其岗位派驻到镇办或社区的便民服务中心，方便群众就近办事和镇办经济管理。
在此基础上，也可以考虑将不涉及违法行为的投诉调解业务融入镇办综治中心，发挥基层事务基层解决的优势；将市场监管的政策宣传和经济发展职能融入镇办经济办公室，强化镇办的业务指导作用。
四是在剥离证照办理类业务后，加强市场监管综合执法大队和业务科室的作用，形成执法大队、业务科室和基层所的密切联系和力量集合，定期开展人员轮换，让科室长出手脚和牙齿，对基层的指导更加精准，让执法大队的执法办案和基层所的日常监管协调更加顺畅。
强大的基层所需要依赖高效强大的监管效能作为后盾，而非简单的“输血式”资金和人员投入，通过以上四点，既能满足镇办对市场监管职能的迫切需要，又能做大做强基层所，满足市场监管系统条线业务的落实，不失为一种好的思路。
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