编者按：在市场监管（原质监）的各项业务中，认证、检测这两类业务因专业性、技术性较强，基层监管执法人员往往最为“头疼”。文章为本人从事认证监管和执法十几年来的一点点心得体会，但并非权威意见；仅是“抛砖引玉”，欢迎大家批评指正。其中有部分内容近年来曾陆续发表在系统内多份刊物上（致谢），本次重新进行了梳理和修改。
问题：收到举报投诉，反映国产商品虚假标注了CE、FCC、PSE、CCC等国内外认证标记，是否属于市场监管部门职责？
一、认证、认可的概念和误区
我国“认证”定义出现在《认证认可条例》中，“由认证机构证明产品、服务、管理体系符合相关技术规范、相关技术规范的强制性要求或者标准的合格评定活动”，实质是一种合格评定活动（第三方合格评定）。高大上的术语改成通俗表达:“第一方合格评定”即产品生产者、服务提供者在交货之前的自检；“第二方评定”是产品、服务的采购者在收货时的验收；“第三方评定”则是买卖双方协商找一家有能力、有信誉的独立机构代为验货验收。“认可”定义是“由认可机构对认证机构、检查机构、实验室以及从事评审、审核等认证活动人员的能力和执业资格，予以承认的合格评定活动”，实质同样是“合格评定活动”，但认可机构由国家设立且唯一。根据“全国认证认可信息公共服务平台”数据，截至到2023年1月，我国取得资质的认证机构达1100余家，颁发各类有效证书328万余份，涉及企业、单位92万余家，其中管理体系类占比约53%，产品类占比约45%、服务类仅占约2%。
仅从文字来看容易误以为“认可是认证机构开展认证活动的必备前提”，但实际并非如此。按照条例规定，认证机构开展认证活动须取得市场监管总局(认监委)的“认证机构批准书”，这才是强制性资质要求，但须注意，根据条例第38条规定“从事评审、审核等认证活动的人员，应当经认可机构注册后，方可从事相应的认证活动”；而认可是已取得资质的机构为彰显自身能力，向认可机构额外申请评定，属自愿性，目前取得资质的1100多家认证机构中并非全部取得认可。认证机构的批准书、认可与检验机构的CMA、CNAS证书类似，前者才是从业强制性资质，后者则是更高自我追求。另外，根据我国加入WTO的有关协定，印有CNAS认可标志的检测报告在国际上可以相互认可，而且一般有CNAS的报告默认还会有“ilac-MRA”标识（与国际实验室认可合作组织、ILAC签署的多边互认协议），进一步说明检测数据真实有效，可在世界几十个国家的近百个实验室认可机构得到互认。
二、国外“认证”不等同于我国
认证制度发展至今，全球大多数国家和地区早已建立了本国或地区的认证制度，并制定了相应的独特识别性标记，除我国CCC认证外，较为常见还有美国UL、FCC和FDA，欧盟CE，英国BSI，德国TUV/VDE，日本PSE，韩国KC等。为什么“认证”要加引号？因为上述虽然都统称为“认证”，但其中有些实际属性压根就不对。比如FCC是美国联邦通信委员会（政府的独立机构）的英文缩写,通信产品在美销售须向该机构提交注册申请并取得批准；而FDA则是美国食品药品监督管理局的英文缩写，在美上市销售的食品药品、医疗器械等须向该局登记注册并获得批准；此类特殊标记的所有权人和批准人均非认证机构而是政府组织，明显不符合我国认证定义，而更接近于行政许可或备案。
另外还有部分如欧盟CE，虽然本身不是政府组织实施的注册或备案，但是因为其实施模式的特殊性（分为自我声明、授权检验机构检测、公告机构发证三类），对于低风险产品允许由厂家签署自我声明（对外承诺）+提交技术文档的方式就可以使用CE标记，全程无须认证机构参与，也不符合我国认证定义，所以CE标记也不属于我国法律体系规定的“认证标志”。总局在2019年给北京市局的《复函》（市监认证函〔2019〕1771号）中就明确答复“CE标志是代表产品符合欧盟相关指令规定的标记，不属于我国《产品质量法》及相关法律法规中所指的质量认证标志”。
三、我国法律保护的认证标志范围
《产品质量法》第5条规定“禁止伪造或者冒用认证标志等质量标志”，对应罚则第53条“…伪造或者冒用认证标志等质量标志的，责令改正，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额等值以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照”。那么受我国法律保护的认证标志包括哪些？对此，全国人大法工委编写的《质量法释义》解释到“这里讲的认证标志，是指产品经法定的认证机构按规定的认证程序认证合格，准许在该产品及其包装上使用的表明该产品的有关质量性能符合认证标准的标识…认证标志是由法定第三方认证机构出具的…一些较有影响的国际机构和外国的认证机构按照自己的认证标准，也对向其申请认证并经认证合格的我国国内生产的产品颁发其认证标志。如国际羊毛局的纯羊毛标志，美国保险商实验室的ＵＬ标志等，都是在国际上有较大影响的认证标志”。之前总局网站针对“冒用认证标志的违法行为是仅指冒用国内的认证标识，还是包括国外的认证标志”的咨询，答复到“…生产者不得伪造或冒用认证标志、名优标志等质量标志，不区分国内、国外”，那么是否据此理解为囊括所有国外（正规的）认证标志呢？
其实不然，原质检总局在《关于实施<中华人民共和国产品质量法>若干问题的意见》（国质检法〔2011〕83号）中对“冒用认证标志等质量标志”进一步解释到“质量标志包括我国政府有关部门批准或认可的产品质量认证标志、企业质量体系认证标志、国外的认证标志、地理标志等”。所以受质量法保护的认证标志必须符合两个要件：一是符合我国法律体系中“认证”定义和模式；二是须经我国有关部门批准或认可，即取得现总局或原质检总局的批准或认可。
四、如何界定
对于批准，条例已规定“取得认证机构资质，应当经国务院认证认可监督管理部门批准，并在批准范围内从事认证活动”，还规定境外认证机构可在我国成立代表机构从事推广，但不能直接从事认证活动，这意味着国外机构得投资设立中国公司，并向总局申请认证机构批准方可从业。那认可如何理解呢？原质检总局2004年的《认证证书和认证标志管理办法》第24条规定“境外认证标志所有人或者其授权的委托人可以向国家认监委办理境外认证标志备案”；2011年认监委在《关于认证机构开展备案认证业务有关问题的通知》（国认可〔2011〕67号）中写到“随着经济和社会的发展，国际上新认证项目不断进入认证市场…现将开展备案认证业务有关事项通知如下：一、在我国尚未建立相应的认证制度前，认证机构或认证机构的境外投资者拟在中国开展获得有关国际组织授权或有关认可机构认可的特殊认证业务时，应向国家认监委备案；二、认证机构开展备案认证业务应提交备案申请，经国家认监委审查同意后方可开展相应认证活动”。综上，如果国外认证机构虽未在我国设立公司并取得资质，但只要按规定申请了备案，也可以视为经过了“认可”。
但上述《办法》在2015年修订时删去了第24条“境外认证标志备案”项，认监委《通知》随后也废止了，即“认可”的方式已不复存在，只剩下“批准”唯一途径，即国外机构只有在我国设立公司并取得认证资质、依据相关规定在国内从事认证活动时，其特殊标记才属于受法律保护的认证标志。例如，美国UL认证早在上世纪80年代就进入中国市场，与原国家商检局进出口商检总公司（CCIC，即现在的中检集团）合作，2003年合资成立“苏州UL美华认证有限公司”并在2004年取得认证资质，合法开展以UL认证为主的各类产品、体系认证，UL标志也已备案，所以才属于受保护的认证标志。
其他知名国外认证也大都如此，例如英国BSI就成立了“英标管理体系认证（北京）有限公司”、瑞士SGS集团成立了“通标标准技术服务有限公司”、德国TUV成立了“南德认证检测（中国）有限公司”等，并均取得认证资质，BSI、SGS和TUV等标志都在我国法律保护范围内。
五、处理建议
另须注意部分认证标志同时还是注册商标，例如美国UL公司在上世纪90年代就将“UL”标记注册了我国商标（证明类），同时还受《商标法》保护，根据修订后《行政处罚法》第29条规定“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”，处罚时须考量《产品质量法》和《商标法》的罚款幅度、择一从重；而且假冒注册商标（包括证明商标）还可能涉及刑事犯罪，办案时需要特别注意违法经营数额，一旦达到马上移交公安。
而日本PSE、韩国KC等认证与我国CCC认证类似，都是由国家设定统一的强制性认证制度，各认证机构申请特定资质后，再给被认证对象进行认证，即发放证书的机构仅仅是PSE、KC等认证标志的获授权发放者，而非认证标志的所有权人。设定认证制度的国家与我国并未签订互认协议，而获得指定的各认证机构均为境外当地企业，未在我国设立认证公司，更不可能取得认证机构批准并备案。
再想深一层，与自愿性的UL、BSI、SGS等认证不同，CCC、PSE、KC这类强制性认证的初衷是为保证国外进口产品提前经过评定符合本国标准和技术规范，不会对秩序、人身、财产和动植物安全造成不良影响，即使未经认证，不利后果也都将发生在进口国，并不影响到原产国，产品质量或资质有争议时完全可以按合同约定或循民事甚至外交途径解决，原产国监管部门不宜过多干预。总局2022年给广东省局的《复函》（市监认证函〔2011〕387号）也持此意见。截至目前，PSE、CE、FCC、RoHS不是经总局批准或认可的认证标志…冒用未经我国政府部门批准或认可的国外认证标志的行为，应不属于《产品质量法》规定的伪造或冒用质量标志的行为”。
当然任何事物都有两面性，假如有证据证明国内企业故意虚假标注了非质量法保护的国外某认证标记，且实际起到欺骗、误导消费者的效果，虽然不能用质量法，但还可以考虑适用《反不正当竞争法》中“虚假宣传”等相关规定。
作者 | 市场监管半月沙龙智库专家 孔迪
原文刊载于《市场监督管理》半月刊2023年第5期
审核 | 于成龙 张丽娟
编辑 | 赵静
中国工商出版社新媒体和数字出版部制作出品
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