作者：黄艳、刁新宇
【导读】
近年来，城乡规划管理十分严格，各地基本都启用了卫星遥感技术、无人机航拍等现代科技手段对违法建筑进行检测，通过比较不同时间段的土地利用情况变化图斑、航拍图片来发现违法建筑。与此同时，传统的城管执法人员区片化巡逻、群众信访投诉接办也在发现、遏制违法建筑方面起到了重要作用，令新生违法建设行为基本无处可藏。而多管齐下的防治违法建筑执法模式，也令越来越多的、存在时间已久的无证房、小产权房、超标准建房建房等较为复杂的存量违法建筑浮出水面，形成城乡治理难题。本文拟就违法建筑的分类处置问题进行简要分析介绍。
一、现行法律规定对违法建筑处罚方式
现阶段的违法建筑，主要是指违反《土地管理法》和《城乡规划法》的相关固定建成的建筑物、构筑物，一是违反土地利用规划、未经批准或者骗取用地批准进行建设的建筑物、构筑物；二是未获城乡规划许可或超出许可范围进行建设的建筑物、构筑物。
《土地管理法》第七十七条规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。
《城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。第六十五条规定，“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。
结合前述法律规定可知，对违法建筑的处罚方式主要有没收、拆除和罚款。而在现实的执法和司法实践中以拆除为主、罚款为辅，没收的情况很少出现。之所以慎用没收，一方面是考虑了涉及利害关系人多的情况下会加剧后期处理的困难程度，另一方面是考虑了违法建筑进入公共领域，无论是拍卖还是服务社会，可能都存在工程质量安全风险。当然，如果建筑质量安全有保障的情况下，没收并投入使用更具有经济性，可以最大程度避免资源浪费。
二、违法建筑分类处置应坚持合法性与合理性原则的统一
我国规划许可制度的建立，最早能溯及到1984年1月5日颁布的《城市规划条例》。1989年12月26日，我国颁布了第一部《城市规划法》，并于1990年4月1日起开始实施。1993年6月29日，国务院颁布了《村庄和集镇规划建设管理条例》。直至2008年1月1日，我国第一部系统针对城市和农村建设的法律——《城乡规划法》才正式实施。任何制度，从建立到实施、到社会普遍执行，需要时间的铺垫，需要自上而下的贯彻和引导，很难一蹴而就。所以，如果简单按照建设规划许可证的有无以及是否是按照规划许可的内容进行建设是认定房屋是否应当拆除，是过于刚硬的，可能也会造成人们安居乐业的民生保障和以实现公共利益为目标的城乡规划管理制度初衷之间的矛盾。因此，对违法建筑进行处置时，既要有充分的法律依据，也要合情合理，避免一刀切的处理方式。
（一）区分违法建设的类型是程序违法还是实体违法
实践当中，违法建设的成因是颇为复杂的，有的可能是基于个人居住利益需要而新建、或对老房进行翻扩建，有的是村集体为了增加创收或响应上级招商引资政策而建设房屋出售或出租，或者出租场地供他人建设，还有的则是区域统一建设控制标准与证载标准不同，而生产经营用途的建筑物还可能是因为层层审批耗时长而先上车后买票。从这些建筑物的后续使用情况来看，可以划分为实质性违法建筑和程序性违法建筑：
实质性违法建筑：有的对统筹城乡规划构成实质性妨害，或是妨碍社会公共利益，比如有的居民在小区内进行扩建封堵消防通道，或是侵占公共绿地进行搭建，有的村民在耕地上建设住宅，等等。这类行为应当受到严肃处理，原因在于这些违法建筑严重影响规划实施，损害社会公共利益，属于实质性违法建筑。
程序性违法建筑：还有一部分建筑物，虽然缺少部分必要的审批手续,但没有改变土地用途，也没有对城乡整体规划构成实质性妨害，那么，经过有关机关的批准,在补正相关手续后是可以使建筑合法化的。这类违法建筑属于程序性违法建筑。举之如，在原来的宅基地上翻修住宅或重建住宅用于自住，且是村民唯一的住宅，那么虽然未履行审批手续，但属于村民宅基地使用权的合理延续，应当允许补办审批手续即可。另外，实践中，较为常见的一种情形：村集体早年转让土地使用权给投资者用于生产经营，因土地性质并未办理用地批准手续和规划许可手续，但投资者已基于信赖利益投入高额成本，且已经持续经营多年，在土地实际用途并不违反村庄规划、甚至尚未编制村庄规划的情况下，亦应当允许采用补办手续的办法，比如根据现行土地管理法及相关法律规范的规定，办理建设用地审批手续、补缴土地出让金后通过协议出让方式办理后续不动产登记，国家再向村集体适当返还补偿金。
（二）区分整体违法还是局部违法
实践当中，有一些房屋存在准建三层、实际建成了四层或更多层，或者占地面积超出了批准用地面积，抑或通过一楼以上楼层外挑阳台、飘窗等结构导致房屋总面积超出准建总建筑面积，即属于局部违法建筑。而有的违法建筑，则是完全没有用地批准手续或建房规划许可手续，属于整体违法建筑。对于局部违法建筑，宜采取责令补正相关手续、缴纳相关税费、罚款、责令自行拆除违法部分的建筑和强制拆除违法建造部分等多样化的处理方式，而不宜扩大到对整栋建筑物实施拆除，否则将过度损害建设行为人的财产权益。
（三）区分建设目的是否具有牟利性
在大部分农村地区，人口稀疏、土地资源利用宽松,有关部门可能长期未实际对该区域未进行规划，更没有严格的巡防执法。村民们也没有相关法律知识的认知，只要村集体同意、四邻同意，即以改善自身居住条件为目的进行了建设。这类违法建筑的特点为：建筑多为私用型、具有非牟利性、妨害社会公共利益程度较小等。因此,对该类建筑的处理应当从轻为原则。而在城市区域，城市规划进程早，规划布局较为完善，且不动产登记制度贯彻执行度高，违法建筑的目的一般情况下显著超过了生产生活的需求，以牟利为目的，对社会的危害程度远高于农村违法建筑的危害程度，需要从严处理。
（四）区分建设时间
无论是法律规范，还是地方政策，都有随着时间不断发展完善、从建立到健全的践行规律。尤其从国家宏观规范指导，到地方进一步落实到位，会有时间差。因此，近年来不少城市在处理历史遗留未经登记建筑的合法性问题上，已经根据当地土地、规划管理立法及实施情况建立了一套按时间周期区分认定的标准。以北京市为例，《北京市村庄规划建设管理指导意见（施行）》于2010年12月6日实施，开始要求推进村庄规划制定、完善乡村建设工程规划许可，并明确经依法批准的村庄规划是规划建设管理的依据。2013年7月16日，《北京市严厉打击违法用地违法建设专项行动工作方案》发布实施，明确自2013年3月28日起各区县政府必须实现并保持违法用地违法建设零增长态势。因此，在一些棚户区改造项目当中，会将建设时间早于2010年12月6日的建筑作为合法建筑补偿，而2010年12月6日至2013年3月28日期间形成的未经登记建筑则参照合法建筑打折补偿。这种因地制宜地科学合理化处理方式，相对柔性，有利于行政执法机关在处理违法建筑的过程中平衡各方合法利益，减少社会有效资源的浪费，也更容易为大众所接受。
三、结语
行政机关应从法律、利益、合理性等多个方面加以多维分析，根据违法程度的不同、损害公益程度的不同、所在区域的不同、建设时间的不同、建设目的不同、危险程度不同，对违法建筑进行区别处理。同时，还应运用多样化的解决方式，而非将拆除违法建筑作为唯一手段，通过合法、合理地拆违执法个案，缓解执法冲突，既令建设行为人、利害关系人认识到自身的错误，又给予公众正确指引，将同类违法行为防患于未然。
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