2006年11月28日至12月9日，民政部区划地名司组团对丹麦、芬兰的区划地名管理工作进行了考察。现将芬兰地名工作的有关情况报告如下。
一、芬兰地名管理和服务概况
芬兰非常重视地名管理和服务工作。考察期间，芬兰规范高效的地名管理、高度发达的地名登记系统、方便快捷的地名信息服务、简洁美观的地名导向标志给我们留下了深刻的印象。
（一）职责明确、部门协作的地名管理机构
芬兰的地名管理不是集中在一个部门，而是由国家国土调查局和国家语言研究所等机构共同承担。语言研究所负责规范地名读音和拼写，国土调查局主要负责确定行政区域名称，图上地名的标准化工作由这两家机构联合负责。国家语言研究所是国家地名管理的权威机构，承担着规范地名命名更名的权力和任务，负责向各管理机关提供地名指南，促进地名标准化，国土调查局绘制地图后，还要负责图上各种语言地名的检查审核。研究所下设多个分部，语言规划分部负责芬兰语地名和萨米语地名，瑞典语分部负责瑞典语地名。
行政区域名称的命名分属于不同的管理机构。城市名称由城市的议会决定，但命名前必须咨询专家意见；小城镇的名称由环境部确认，实际上是环境部在各地区的分支机构来确认；村庄名称的命名管理由国土调查局负责；农场和房地产等名称首先由其所有人提出，然后由国土调查局的区域办公室负责最终确认。
中央和省级单位有权决定其管辖范围内的专业设施名称。比如，芬兰邮政公司负责确定其邮政分支机构的名称，铁路公司负责确定火车站名称，芬兰道路管理的9个省级办公室负责确定道路名称。
（二）积极推进中的地名标准化和规范化
芬兰是一个双语国家，芬兰语和瑞典语在地位上是平等的，都是其官方语言。1991年，萨米语使用者经过多年争取，在与官方联系时也能使用萨米语。这三种语言都是用罗马字母拼写的。芬兰的520万人口中，有480万、约92%的人口使用芬兰语，29万、约5.5%使用瑞典语，只有1700人、约0.03%的人口的母语是萨米语。此外，使用外语的人口共有64000人，占总人口的2.5%，其中最大的语种是俄语，约有37000人。
在芬兰，如果一个城市中使用另一种语言的人口超过城市总人口的8%，或者超过3000人，该城市就被视为双语城市。国家议会根据人口普查的结果来确定哪个城市是单一语言城市，哪个是双语城市。人口普查每十年进行一次，城市语种认定也相应调整一次。除非一个城市中使用小语种的人口下降到6%以下，否则就不能将其改为单语城市。根据语言法案，在双语城市，所有政府的通知、公告等各种文件都必须用两种语言发布。
芬兰的大多数地名是芬兰语的。因为瑞典民族自中世纪以来主要居住在芬兰西部和西南部，瑞典语地名也主要集中在这些地区。萨米语地名主要分布在北部的拉普兰地区。
根据存在多语种地名的实际，芬兰采取了多种措施推进地名标准化。政府规定，只有被实际应用的地名才能收集到政府的地名图中正式印刷出版。地图编制者不能给没有名称的地理实体随意命名，也不能从其他语言中随便翻译一个未经证实的名称。在双语地区，地图上的地名必须用两种语言标注，用得多的名称放在前面。在单一语种地区，只有重要地名才会标注其他语言。在双语地区，街路标志等也必须是双语的，排列顺序是大语种放在前面。
2004年，芬兰发行了《标准地名手册》。手册的内容有：芬兰行政区域名称；地名管理机构名称和地址；芬兰语和萨米语地名中的语词结构；大比例尺地图中的地名说明；芬兰地名翻译；地图、地图集、地名录等书籍目录；芬兰语、瑞典语、萨米语地名集清单等。
在法规方面，芬兰没有专门的地名法规。芬兰议会曾经提出过一个关于确定地名的议案，但因为没有正式法律效力，没有起到太大的作用，后来被部委管理规章取代。1996年，国家语言研究所曾成立了一个专门的工作组来研究地名立法问题，但至今仍没有出台地名法规。
（三）高效实用的地名信息系统
芬兰是一个科技高度发达的现代化国家，在近年来联合国的世界科技排名中都排在前几位。依托国家高度发达的信息技术，芬兰地名信息化建设也达到了较高水平，基本实现了地名信息化管理和服务。
芬兰专家认为，在地理信息系统（GIS）的各要素中，地名较难以模型化，有时将其作为特定的地理实体的特定属性来理解，但通常在现实中离开地名单独描述这些地理实体却非常困难。因此，必须将地名纳入数据库中，至少在制图工作中需要这么做。在大多数GIS中，地名被单独的作为一个数据层，与位置属性、分类属性等相比，与地理实体的联系不是那么紧密。芬兰国家地名数据库（the Finnish National Topographic Database）也存在这个问题。然而，地名与地理实体及其相关属性等对提供服务来说，都是不可缺少的，他们共同构成了一个完整的信息资源。
芬兰国土调查局（NLS）早在1992年就建立了地名数据系统（TDS）和地名数据库（TDB）。地名数据库（TDB）包含了当时全国最详细、最新的地名数据。地名数据库产品也分发到国土调查局在各个区域的分支机构。地名数据库（TDB）数据较全，共包含80多万个地名，在 1：2万基础地图上标绘的地理实体、人口聚集地、行政区域等的名称都包含在内。地名被划分为7个属性组，进而被划分为47个属性类型。1996年，国家土地调查局决定建立国家地名登记系统。因为这时要进行地名数据系统（TDS）的信息更新收集工作，建立国家地名登记系统所需的基础地名数据正是地名数据库系统的一部分，因此数据收集工作没有增加额外的费用。芬兰语言研究所名称档案共收集了250万条地名。此外，基础地图上显示的地名都经过了研究所的审核。
国家地名登记系统（NGNR）是一个相关的服务数据库，它服务于国家的标准化和地图制作工作，包括国家地名登记系统（PNR）和地图地名登记系统（MNR）。PNR不包含制图相关的属性信息，MNR包含其特有的与制图相关的信息。国家地名登记系统和1：2万地图地名登记系统的数据来源是地名数据库（TDB），直接从这一数据库中载入并作进一步处理。数据库中三个基本的元素是地点、地名和地图上地名。地点和地名构成了地名登记系统（PNR），地名登记系统（PNR）和图上地名构成了地图地名登记系统（MNR）。
国家地名登记系统提供了地名的免费网络查询，通过输入不同的空间、层次、拼法等信息，就能查询到相关信息，这些地名能够以列表的形式展现出来，并显示在不同比例尺的地图上。地名登记系统应用领域非常广泛，在多个领域发挥着服务功能，为人们的交流交往提供准确的地名信息，提供各种形式的地名服务，如地理信息系统、地图生产、定位导航、网上地名查询、手机查询、地图集等。
（四）健全完善的地名标志体系
芬兰设有健全完善的地名标志系统，其地名标志设置主要有以下几个特点：一是数量多，密度大。走在的大街上，随处可见规范的街路牌和门楼牌，在每一个路口基本上都有地名标志。赫尔辛基是一个森林覆盖率很高的城市，在城郊一些人烟较少的森林小路上，也都设有指向明确的地名标志。对于临街的建筑物，在大街上很容易就看到到门楼标志。二是规范整洁。从样式上看，芬兰的门楼牌多是白底黑字，一般高20-30公分，长50-60公分，设在临街方向约2米多高的地方，非常方便查找。三是因陋就简，不奢华浪费。他们非常注意各种标志的整合设置，地名标志、交通标志等通常会设置在一个标志杆上，尽管标志很多，但布局合理，并不繁乱，能够清晰的看到自己所需的标志。四是服务功能健全。考察期间，随团的司机是瑞典人，尽管他不熟悉当地地形，但是依靠完善的路牌标志和地理导航系统，不论是在繁华的闹市区，还是在人烟稀疏的郊区，都能准确及时地到达目的地，没有因为找不到路耽误行程。可以说，其地名导向体系是十分完善的。五是拼写规范、人性化。由于芬兰是双语国家，其地名标志拼写多是采用芬兰语和瑞典语双语拼写。在拼写顺序上，充分考虑了群众的需求，在芬兰语人口多的地方，芬兰语就放在上面第一行，瑞典语人口多的地方，就把瑞典语放在第一行，芬兰语紧随其后。尽管他们的英语水平很高，很多国民能够流利地使用英语，但他们的地名标志都是使用本国语言拼写，一路上我们没有看到用英语拼写的地名标志。此外，在一些地名标志上，还设有附近地区的地图，非常方便路人定位查找。
二、推进我国地名工作的建议
地名是社会公共产品，是任何组织和个人都离不开的传播媒介和工具。做好地名工作，既要做好管理，创造规范有序的地名环境，更要加强地名服务，更好地发挥地名服务经济社会发展、服务群众生产生活的作用。从我国当前经济社会发展和人们群众需要出发，借鉴国外地名服务经验，今后我国地名管理和服务工作要注重以下方面：
（一）大力推进地名信息化建设。当前，信息技术进步日新月异，社会信息化水平迅速提高，这需要社会各方面工作适应信息社会发展要求，提高信息化水平。实现地名管理和服务的信息化，才能提高地名管理和服务效率和水平，满足群众的地名信息需求，充分发挥地名工作在促进社会和谐发展中的作用。芬兰高度发达的地名信息化极大地方便了社会需要，美国、加拿大、日本等发达国家也都在积极推进地名信息化建设。与国外相比，我国地名信息化建设还比较落后，尚处于起步阶段。我国已经开始了国家地名数据库建设，但尚未完成，地名信息化服务也与社会需求存在较大差距。今后应继续扎实推进国家地名数据库建设，真正建立起全面完善、现势性强的地名数据库，及时更新维护数据库，为地名信息化管理和服务提供信息基础。信息化的服务是今后地名服务需求的主要形式，应在做好地名网站、地名电话、触摸屏等服务的基础上，应用无线通讯等先进技术，开发完善汽车导航、手机地图等新形式的服务方式，将地名、地图、人口、经济等信息紧密结合起来，开发集成式产品，提供一站式服务。使地名这一要素与人民群众需要的各种信息要素融为一体，使人们在每时每地都能享受到方便快捷的地名信息服务。
（二）不断提高地名标准化水平。地名标准化包括国家标准化和国际标准化两个层面。地名国家标准化要求地名读音和书写要符合正音正字的规定，含义健康，命名更名履行法定的批准手续。地名国际标准化要求地名在世界范围内最大程度上实现单一的书写形式。地名标准化是当代社会政治、经济和科学技术发展的需要，是国内外交流交往的要求。我国地名仍存在很多问题，如一地多名、一名多写、同名重音、随意命名更名、含义不健康、使用生僻字、少数民族语地名译写不规范等。今后，应进一步推进地名标准化工作，对不规范、不标准的地名，要及时更名，完善地名命名更名的原则、程序和审批权限，制定地名规划，杜绝随意命名更名现象；制定完善包括少数民族语地名的汉字译写、中国地名罗马字母拼写以及各民族语地名之间的相互译写等在内的各种地名译写规则，规范地名拼写译写；编制出版各种标准化地名资料，积极宣传推广标准地名。通过上述措施，尽快实现我国地名标准化。
（三）健全完善地名综合服务体系。人们对地名信息的需求是随时随地、多种多样的，这要求地名服务的形式多样化，单独一种或几种地名服务形式已经不能满足群众需要。如一人从A市到B市某地出差，出发前可能要在网上检索定位B市的地名，到达B市后可能会通过手机查询出行路线，在B市还要根据地名标志导向找到目的地。如果地名网站、地名电话问路、地名标志等服务都非常完善，行人就能随时随地获得服务，很轻松地到达目的地。任何一种形式的地名服务缺失，都可能会给行程带来不便。因此，必须建立健全地名服务体系，实现各种形态的地名服务互相配合互相连接，为人们出行提供无缝式服务。我国城市地名标志设置工作已经完成，县乡镇地名标志设置正在积极推进，全国统一的城乡地名标志导向系统正在形成，地名信息化服务产品正在不断创新发展。今后，对地名标志等已有的地名服务产品，要进一步完善，对有社会需求但尚未开发的服务，要勇于探索创新，争取早日建立完善地名公共服务体系。
（四）积极推进地名服务社会化。芬兰、丹麦地方政府改革的一个重要方面就是把政府的职能转移给社会和市场，近些年国外兴起的新公共管理运动也将“政府授权”和“民营化”作为重要原则，公共服务的社会化、市场化运营被越来越多的国家采用并取得了较好效果。地名是社会公共产品，其特点决定了地名服务产品的提供需要发挥全社会的合力。地名管理和服务中公共性强的部分，如地名数据普查，必须由政府管理部门无偿提供，对于私人性、市场性强的部分，应充分发挥市场的作用，积极引入民间资本，充分发挥政府和市场的力量。
（五）注重绩效，努力提高地名管理和服务效率
20世纪80年代以来，国外发达国家将私营企业的管理方法和技术引入公共管理部门，强调公共服务部门要以提高效率为核心。它们认为，政府应当像企业一样，把公众当作顾客，努力提供优质公共产品，同时也应对所提供的公共产品进行绩效评估，更好地满足顾客需要。20世纪90年代，芬兰经历了极其萧条的时期，政府在精简机构的同时，改革了绩效管理办法，大力提高政府绩效，使行政部门的职能更接近地方公众的需要。地名工作是政府行政管理的一部分，必须牢固树立服务的理念，以社会公众需要不需要、满意不满意作为评价工作的重要指标，不断提高服务效能。这要建立行政绩效评估机制，定期征求公众对地名服务的满意程度，充分了解服务对象的需求。同时，加快电子政务建设，实现地名命名更名的的网络管理，通过“网上申报”、“网上备案”、“网上审批”等电子化手段，严格工作程序，提高工作效能，提高地名工作管理和服务效率。
考察团成员：尹庆月 程鸿飞 刘广哲 殷胜光 韩金水
刘祁章 修和平 何进文 佟再学 郑义君
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