工业用地历史遗留问题解决思路

导读

为了给经济发展提供土地资源，深圳市政府先后在1992年、2004年进行了两次“国有化”行动，但因土地补偿不到位以及由此带来的“违建”、“抢建”现象，无形中造成了长期以来困扰深圳社会发展的历史遗留问题，而这在工业用地改造项目中影响尤甚。

如何妥善解决项目用地及地上建筑物的历史遗留问题，往往成为工业用地升级改造项目能否顺利推进的关键。在实际操作中，借助城市更新解决历史遗留问题是深圳地区工业用地升级改造项目的主要途径；不过，随着商业竞争的白热化，不少工业用地项目的投资者正试图通过“引入产业+农地入市”等非城市更新的方式，寻找解决历史遗留问题的其他路径。

一

深圳非农建设用地历史遗留问题概述

（一）两次“土地国有化”的补偿未到位

为了给城市发展提供用地保障，深圳市政府在1992年出台了《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》，对原特区内的集体土地实行“统征”，转为国有用地；2003年，深圳市委、市政府发布《关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》，把特区外的土地全部“转”为市政府发展储备用地。

然而，由于对村集体、村民的补偿标准过低、不到位，上述“征地”、“转地”行动事实上并未得到当时的村集体及村民的承认。在性质上，原农村集体经济组织所属土地名义上虽为“国有土地”，但要真正实现流转，则需要完成对土地及地上建筑物、构筑物的补偿手续。

（二）违法建筑的泛滥

深圳地区的快速发展，催生了巨大的用地、用房需求。大多数集体经济组织出于招商、创收等考虑，与村外个人或企业签订用地协议，使用年限50年甚至更久——事实上成了“以租代售”。土地实际使用人在取得“土地使用权”之后，多数未经合法报建手续就建起了各类建筑。这些违法建筑不但数量众多，而且承载着大量的产业。根据2010年深圳完成的农村城市化历史遗留问题违法建筑信息普查统计结果显示，全市农村城市化历史遗留违法建筑普查总量为35.7万栋，建筑面积3.57亿平方米，用地面积131平方公里，其中工业用地及地上建筑物占据相当大的比重。若要对如此规模的“违法建筑”尽数拆除，不但阻力重重，还会对当地经济的发展以及大量人口的生计造成负面影响。

二

工业用地历史遗留问题处理的法律关系分析

通过对工业用地历史遗留问题来龙去脉的梳理，我们认为：要处理好以上问题，首先需要理顺好项目用地上政府、原农村集体经济组织（以下简称“村委”）以及土地实际使用人的关系。

经过1992年、2004年两次“国有化”行动，深圳成为“名义上”全部由国有土地组成的地区。从这个意义上说，政府是项目用地的征收、征用方；但需要完成征地补偿等手续，才真正转为国有用地。在项目运作中，相关成本大多由项目投资者直接承担。作为社会公共利益的管理者，在土地开发及历史遗留问题解决的过程中主要负责“算大帐”，其着眼点主要在于财政收入、城市规划的落实、公共设施用地的保障等。

在相关工业用地升级改造项目中，村委扮演着衔接和沟通政府和实际使用人的双重角色：他们是项目用地的“名义产权方”，土地征收、征用关系的“名义被拆迁方”，同时也与项目用地的实际使用人存在租赁关系。因此，村委（及所属大多数村民）成为了解决项目用地历史遗留问题、促使项目顺利推进的关键主体。作为所在社区的主要经济来源，村委主要的利益着眼点在于土地项目分成，留用地、留用房的数量及收益等。

项目用地的实际使用人名义上与村委缔结了租赁合同，租用项目用地并在上面修建建筑、发展产业。但由于历史原因，他们的用地行为往往存在用地手续有瑕疵、报建手续不齐等缺陷，存在合法性风险。一方面，他们与目标用地的捆绑是最直接的，且大多在所在社区有着千丝万缕的关系，有着最迫切的利益诉求；另一方面，由于合法性上的缺陷，他们往往不愿意将“项目用地实际使用人”的身份展现于台前，并常常需要与投资者联合促进项目的确权工作，实现自身利益的“洗白”。

总体而言，在处理工业用地历史遗留问题过程中所涉及的主体、法律关系，以及各方利益诉求可概括如下：

三

通过城市更新解决工业用地历史遗留问题的要点整理

自《深圳市城市更新办法》颁布实施以来，城市更新就成为了历史用地确权及历史遗留问题解决的主要途径。2016年《深圳市城市更新“十三五”规划》、《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》（下称“暂行措施”）等一系列措施的颁布，为解决历史用地遗留问题提供了更为灵活的选择。

（一）未征转用地：理顺产权关系后可直接拆除，参与城市更新

《暂行措施》明确规定，针对用地行为发生在2007年6月30日之前的建成区，在已批准纳入城市更新区域的情况下，村委可自行理清处置土地范围内的经济关系，自行拆除、清理地上建筑物、构筑物，并与政府签订征（转）用手续的协议后，可作为历史用地参与城市更新。政府将不另行支付补偿费用。

据此，项目投资者在理顺土地的利益关系后，可直接将地上建筑物、构筑物拆除，而不用要求建筑物的实际使用人出具产权证明，无形中降低了历史用地参与城市更新的难度。但其代价有二：

一是交纳更高的地价。相关用地上所分摊的建筑面积按照改造后的功能和土地使用权使用期限以公告基准地价标准的110%计收地价（其中的10%为对历史用地行为的处理）。

二是更高的公共用地贡献率。根据《暂行规定》拆除类项目中历史用地需要上交政府土地储备的比例如下表：

拆除重建类城市更新项目

处置土地中交由继受单位进行城市更新的比例

处置土地中纳入政府土地储备的比例

一般更新单元

80%

20%

重点更新单元

合法用地比例≥60%

80%

20%

60%＞合法用地比例≥50%

75%

25%

50%＞合法用地比例≥40%

65%

35%

合法用地比例＜40%

55%

45%

（二）关于合法用地比例的灵活处理

一般而言，城市更新单元的合法用地比例不少于60%。但在合法用地比例不足60%但不低于50%的，拆除范围内的历史违建可按规定申请简易处理，经简易处理的历史违建及其所在用地视为权属清晰的合法建筑物及土地。

（三）关于建筑物年限的灵活处理

《暂行措施》规定，旧工业区申请拆除类城市更新的，建筑物原则上不应少于15年，但在“总面积不超过6000㎡”、“不超过更新单元拆除范围”的1/3”，“提供40%作公共利益用地或6500平方米独立占地作为公共服务设施”的情况下，可将未满15年的建筑物列入城市更新范围。

总体而言，城市更新通过构建“土地一二级联动开发”的机制，让最先介入、解决历史遗留问题的投资者在获得项目用地方面占据主导地位，以此激发投资者出钱出力，参与解决项目用地的历史遗留问题。然而，随着2016年“8·31”新政的到来，村委用地转让、参与城市更新等均需要经过专门集体资产交易平台进行，交易流程也越来越往“招拍挂”靠拢。随着竞争日趋激烈，不少投资者也在探索通过非城市更新方式解决项目用地历史遗留问题的办法。

四

“引入产业+农地入市”：通过非城市更新途径解决工业用地历史遗留问题的思路探索

（一）法律依据

1.村委未征转用地理清产权关系后可直接入市

《深圳市完善产业用地供应机制拓展产业用地空间办法（试行）》（下称“空间办法”）第七条规定，对于尚未完善征（转）地补偿手续且符合规划的工业用地，原农村集体经济组织继受单位在先行理清土地经济利益关系，完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除后，可进入公开市场挂牌交易；交易所得由政府和村委分配，法定的分配方式有二：（1）市国土基金和村委各分得50%的交易收益；（2）市国土基金获得70%的交易收益，村委获得30%的交易收益，以及20%的项目配套物业。

根据相关部门的反馈，在实际操作中，项目用地挂牌所得收益分配方案可通过各方协商予以调整。

2.针对产业用地可实现拟定出让方案、准入条件

2016年10月20日，深圳市政府颁布《深圳市工业及其他产业用地供应管理办法（试行）》（下称“产业用地供应管理办法”）。根据前述的规定，为确保产业用地供应，可由区政府负责牵头拟定建设用地项目的具体出让方案与准入条件。在企业正式进驻项目用地之前，区政府应当与用地单位签订产业发展监管协议对产业准入、投产时间、投资强度、产出效率、节能环保、股权变更约束、退出机制、违约责任等问题作出具体规定。

（二）操作要点与案例

现阶段，已有工业项目的投资者通过“引入产业+农地入市”的方式与村委合作获得项目用地，借此理顺项目用地利益关系、解决历史遗留问题。其操作要点可归结如下：

首先是产业认证，投资者可通过自行研发、合作或并购的方式获得产业技术成果，按照《深圳市高新技术项目认定实施办法》等规定，通过区一级的科技部门，完成高新产业项目认定工作，为产业进驻提供资质条件。

在此同时，投资者可同时与村委、街道办沟通，确定当地产业引进的意向，并根据《空间办法》、《产业用地供应管理办法》的规定，由村委提出申请，区政府主导，为意向进驻企业“量身定做”进驻条件，在此基础上正式启动入市交易程序。

在联系项目用地，启动“农地入市”交易程序的过程中，投资者需要与村委、实际使用人进行充分沟通，进而解决好项目用地的历史遗留问题、理顺土地利益关系，为项目用地入市出让做好准备。

以上操作最初由深圳市方格精密器件有限公司通过“农地入市”方式获得宝安区福永街道凤凰社区的工业用地。近年来，随着深圳政府对先进制造业的重视，以及对工业用地资源的保护，通过前述方式获得用地的企业越来越多，比如大疆无人机、大族激光等。以此作为契机解决项目用地的历史遗留问题，将是一个有益的尝试。