概念梳理：首次提级单列，战略意义凸显
1.1、城中村改造提及单列，政策持续加码
“城中村改造”概念由来已久，属城市更新重要一环。从规划学角度来看，“城中村”是指城市建成区或发展用地范围内处于城乡转型中的农民社区，内涵是“市民城市社会中的农民村”，城乡二元体制是城中村产生的制度基础。城中村通常游离于现代城市管理之外，居住环境较恶劣，且土地使用权性质多为集体土地，居民户籍为农村户口。城中村改造概念由来已久，2011年十二五规划纲要中即提出“推进'城中村’和城乡结合部改造”，后续伴随我国城镇化进程加速发展，2015年“十三五”及2021年“十四五”规划中分别提出“加快推进集中成片棚户区和城中村改造”和“因地制宜改造一批城中村”，城中村相关政策表述逐步细化。
近期高频发声、政策提级单列，城中村改造战略高度与重要性提升。今年以来，中央高级别会议多次提及城中村改造问题：4月28日政治局会议提出“在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和'平急两用’公共基础设施建设”；6月8日国家金融监督管理总局党委书记、局长李云泽于第十四届陆家嘴论坛开幕式表示将“强化对投资的融资保障，支持超大特大城市城中村改造和'平急两用’公共基础设施等重大项目建设”。以往国家层面的政策大多在城市更新的大范畴之下对城中村改造做出指引，今年将其提级单列，出台针对性政策，战略高度与重要性明显提升。7月21日国常会审议通过《在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，顶层政策已正式落地，7月24日政治局会议强调应积极推动城中村改造。
城中村改造实施意义深远，推进动力充足。超大特大城市是当前推进城中村改造的主要范围，作为带动区域乃至国家经济社会发展的关键增长极，此类城市通常面临城市土地资源短缺、居住成本偏高、城市内部发展不均衡等共性化问题。城中村作为相对中心区域的存量房源地，存在布局凌乱、房屋破旧密集、公共服务缺失、环境卫生条件相对较差等问题，与城市核心区域形成较大反差，是当地经济社会发展的薄弱环节。因此，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。同时，在当前经济下行压力大、地产疲弱态势下，城中村改造有望成为后续稳增长、稳地产重要抓手，战略意义凸显，后续政策有望加力推进。
1.2、城中村改造、棚改、老旧小区改造差异探析
城中村改造、棚改、老旧小区改造均属城市更新范畴，对比看，三者在土地性质、改造范围、主导方、改造方式等多个维度均有较明显差异：
土地性质：城中村的土地多为集体所有制，且大多处于城市核心地区，而棚改、旧改涉及的土地基本均为国有土地，土地性质不同是城中村改造特殊性的重要来源。集体土地与国有土地的核心区别在于，集体土地上的房屋不能进行市场交易，因此与国有土地相比市场估值差异较大。
改造范围：棚改和旧改覆盖全国，且棚改以三四线城市为主；本轮城改主要集中于超大特大城市（住建部划定19个；根据第七次全国人口普查数据为21个），其GDP、人口、地产投资在全国占据重要份额（2021年占比分别为32%/21%/37%），但区域范围有限。
主导方：城中村改造与老旧小区改造均具有一定市场化属性，主导者为“政府 市场”，而棚户区改造以政府为主导。
改造方式：本轮城改受到城市更新“四道红线”约束，强调“拆除新建、整治提升、拆整结合”；棚改主要为拆除重建，旧改主要为翻新修缮，城改介于二者之间。
安置方式：棚改采用房屋安置和货币化安置相结合的方式，货币化安置比例或超50%。本轮城中村改造安置方案尚未完全敲定，从目前已公布的城市来看，北京明确以房屋安置方式为主，郑州、南京可采用房票安置，济南鼓励多种安置方式相结合。预计本次城中村改造货币化补偿比例可能较小，或更多通过纳入保障性住房体系进行实物安置。
资金来源：城中村改造资金来源多元，7.21国常会明确要“多渠道筹措改造资金，鼓励和支持民间资本参与”，资金来源包括财政资金、债务地方、政策性银行贷款、民间资本、社会资本等，与旧改更为类似，而棚改主要由中央通过PSL（抵押补充贷款）直接支持。
推进节奏：城中村改造要“坚持稳中求进、积极稳妥”、“成熟一个推进一个”，相较于旧改明确要求“十四五”完成目标、以及棚改定调大力推进，从当前政策导向来看，城中村改造节奏预计相对较缓。且城中村改造多涉及农村集体土地，需统筹处理各方利益诉求，实施难度可能更大，预计整体周期较长。
项目模式：谁来主导？资金从哪来？
2.1、主导方：以政府主导、开发商主导、村企合作三种模式为主
城中村改造项目包括三类改造主体：政府、开发商及村集体股份公司。各地区的主导方有所差异，部分可能采取2-3个主体共同合作的形式，如政企合作、村企合作、政企村三方合作等。从各地实践看，按照各主体在前期土地征收环节的话语权高低，可将改造模式分为政府主导、开发商主导、村企合作三大类：
政府主导：以杭州、上海为代表，由政府牵头土地征收
政府主导类项目一般由政府直接出面，牵头与村集体协商土地征收、安置补偿等事宜，前期安置成本需由政府出资，部分市场化程度较高地区可能采取引入社会资金方式缓解地方政府财政垫资压力。政府主导模式的核心优势在于项目推进效率高，前期土地整理周期短，采取该模式的代表性城市包括杭州、上海、济南、长沙等：
杭州：形成“政府主导”、“做地 收储”城中村改造模式。近年来杭州市“城中村”改造的主流方向为：由市政府确定做地计划，政府下属的做地主体开展土地整理，完成做地后交由市土储中心收储，最后由市自然资源主管部门将土地挂牌出让。其中做地主体主要包括三类：1）市土地储备中心；2）市级做地主体（钱江新城管委会、杭实集团、市城投集团等7家单位）；3）区级做地主体（各区政府或开发区管委会），三类做地主体均为政府所属机构或国资企业。杭州模式有两大特点：1）政府完全把控前期土地整理工作；2）政府垄断一级市场，一级和二级土地完全分离，用地主体不一定是做地主体。
上海：政府主导审批，国企拆迁开发，资金筹集多元化。上海城中村改造项目由政府主导一级开发，且将70%左右的二级开发授权国企，以保障城市更新项目的落地效果，同时持续探索民营资本参与模式。2014年起上海集体经济组织可引入合作单位共同改造开发，2014-2020年间社会资本参与的项目占比达80%。根据房管局披露，截至2022年底，全市已批准的62个城中村改造项目引进社会资本达5500多亿，主要来源包括实施改造主体出资、金融机构配套融资、由房企和保险资金共同设立的城市更新基金等。
以上海最典型的城中村改造项目普陀区红旗村为例：该城中村地块占地面积586亩，于2014年被列入上海第一批36个城中村地块中11个试点项目之一，2014年10月项目得到批复正式启动。该项目改造实施主体为上海中环天地投资有限公司（普陀区属国企中环集团和地块所在长征镇的现代天地公司集体经济组织共同出资），2016年末土地一级整理基本完成。2018年10月，上海海升环盛地产商（中海地产、中环投资、新长征联合成立）以93.99亿元地价摘得红旗村四块地；2020年1-2月，海升环盛再以19.14亿元拿下红旗村剩余旧改地块。
开发商主导：珠三角为主，采取政府引导、市场运作模式
开发商主导模式指开发商成立项目公司，负责征地、拆迁、补偿、安置、建设、销售等，按市场化形式进行综合开发，整体方案、布局、资金运作均由开发商自行承担，期间政府仅发挥市场引导及流程监管作用，包括发布城中村改造地块规划、审批开发商上报的开发流程等。该模式的核心在于开发商能够顺利拿地，并在更新改造过程中通过容积率的突破来平衡投入，深圳、珠海主要采取该模式，其优势在于政府前期无需投入，不受财政资金限制，劣势在于开发商以商业利益最大化为目标，可能忽略城市全局规划目标，仅选择盈利前景好的项目进行开发，且由于开发商模式缺少政府介入，与村集体协商征收、安置事宜中可能存在一定阻碍。
深圳大部分项目均为开发商主导模式，以宝安沙井大街片区（金蚝小镇）改造项目为例：2019年2月，宝安区区城市更新和土地整备局启动该区域片区规划和统筹研究工作，确定改造的具体实施路径和方案。9月村集体召开股东会，11家股份公司以超过90%的意愿高票通过，通过率创近年新高，有效推动项目立项。2020年4月方案上报市政府审批，6月市政府批准予以公告。
村企合作：广州传统旧改模式，村集体协商选取合作企业
旧村改造过程中，村集体通常存在经济实力不足与经验欠缺的问题，因此引入合作企业成为旧村改造的重要契机。在政府、村集体、企业三方合作的模式中，政府作为主导者和审批者，通过出台相关政策以及对上报方案进行审核来规范开发商的行为，保障村民利益；合作企业作为运作者，通常在“基础数据经区政府核查公布后”介入，负责项目的具体推进和市场化运作，在充分理解政策的基础上与村民协商拆迁补偿；村民作为土地提供者，对项目能否开展具有投票权，80%以上的村民投票同意后，旧改项目方可实施。
村企合作相关政策逐步完善，合作模式趋于成熟。2011年，《关于印发进一步规范城中村改造有关程序的通知》[2011]51号文将“合作企业”纳入自主改造的选择范围，提出“村集体经济组织可以通过公开招标或集体表决方式选择合作企业”；2012年《关于加快推进三旧改造工作的补充意见》[2012]20号文件中对合作企业引入方式进行限制，仅保留了公开招标方式，并一直沿用至今；2015年，[2015]56号文将合作改造列为与自主改造和征收储备并列的改造模式，村企合作模式进一步趋向成熟。
2.2、土地开发模式：主要包括做地收储、一二级联动两大模式
土地一级开发为城中村项目推进最核心环节。土地一级开发指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地、乡村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到一定的建设条件（“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”）使之成为“熟地”，再对熟地进行有偿出让或转让的过程。城中村改造项目中，土地一级开发阶段最为繁琐，且投入成本高（包括前期协商、安置补偿费用），一级完成后的“熟地”开发与一般的城市片区开发项目周期基本一致。
按照政府对一级开发阶段的垄断程度，可将城中村地块开发模式分为两大类：
做地收储模式：政府完全垄断一级开发
做地模式下政府完全垄断一级土地开发，由政府指定的做地主体（一般为地方城投或下辖区政府）开展土地整理工作，一级整理工作完成后，将“熟地”纳入储备库，并进行市场化招拍挂。该模式一般需由政府自行承担前期成本，财政资金压力较大，如在一级开发阶段引入社会资本，纯做地模式下很难保证社会资本获得合规收益，有数个硬性规定较难突破：1）2016年印发的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》规定，项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩；2）2017年财政部发文坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资行为，其中规定储备土地前期开发不得纳入政府购买服务。因此如果做地模式下引入社会资本，早期只能通过“二级补一级”的违规方式，即用“熟地”转让的土地交易收入来弥补社会资本的一级开发成本。后随着土储资金监管趋严，政企磨合出了按绩效考核支付模式：通过将招商引资、产业导入等运营内容纳入土储项目，将其转为综合性项目，社会资本按照后期综合性营商环境运营的绩效考核获取收益，规避了地方财政支出的违规情节。
土地一二级联动：通过协议转让土地使用权保障一级开发主体收益
土地一二级联动指负责一级开发的开发商可通过协议出让等形式直接获得二级开发的土地使用权，无需经过市场化拍地流程。该模式能够充分调动开发商参与一级开发的积极性，并通过一二级资源嫁接降低总投资成本，同时减少前期政府的资金投入及投资风险。
一二级联动方式包括协议出让、定向/带方案挂牌等。根据土地转让的相关法律规定，经营性用地必须通过招拍挂方式将土地使用权授予社会资本，因此市场化较高的经营性地块基本上难以实现一二级联动，目前各地的一二级联动项目主要基于各地专门针对城市更新领域出台的条例。
2.3、资金来源：政府、金融机构、社会资本多元筹资
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