我为“三农”鼓与呼
撰写/陈前金
我是江西省九江市永修县的一名退休干部，中共党员，退休前在乡镇生活工作了几十年。我生在农家，长在农村，当过农民，对“农村真穷，农民真苦，农业真危险”有深切的感受和深刻的体会。改革开放以来，在《人民日报》《学习与研究》《中国财政》《农村财政与财务》等中央省市报刊发表文章100多篇，其中，两篇文章获得国务院综合改革领导小组办公室优秀征文二等奖；一篇文章获得国家发展和改革委员会优秀征文二等奖；多篇文章获得江西省财政科研优秀成果一、二、三等奖。
农民负担重是一个历史问题。农民负担由税、捐、役三部分组成。税，旧中国称田赋，新中国成立初期称公粮，1958年改称农业税。中国从春秋时期开征田赋起至2006年取消农业税止有两千多年的历史。农业税是政府的一项重要财政收入。在旧中国，田赋以粮食交纳，被称为“皇粮”，欠交“皇粮”会被判刑;抗交“皇粮”会被杀头。捐，是农业税之外由地方政府征收供兴办公益事业的费用。新中国成立后改称“费”，按农业人口负担，随税一同收取。役，旧中国称徭役，按“丁”摊派；新中国称义务工和劳动积累工，按农村“劳动力”负担。每个农村劳动力每年要负担20-30个标准工作日的义务工和劳动积累工。
1978年党的十一届三中全会之后，农村普遍建立了家庭承包责任制，原由生产大队或生产队统一经营的土地被承包给农户分散经营；原由集体负担的农村税费和义务工、劳动积累工也改由农户负担，各地相继出台了一些收费政策和用工政策。为了规范农村税费行为，1991年11月5日，国务院出台了《农民承担费用和劳务管理条例》。条例规定，农民除缴纳农业税，完成国家农产品定购任务外，还必须依照法律法规承担村提留、乡统筹、劳务以及其他费用。村提留包括公积金、公益金和管理费。公积金，用于农田水利基本建设、植树造林、购置生产性固定资产和兴办集体企业。公益金，用于五保户供养、困难户补助、合作医疗保健以及其他集体福利事业。管理费，用于村干部报酬和管理开支。乡统筹用于安排乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业。农村义务工，主要用于植树造林、防汛、公路建勤、修缮校舍等。按标准工日计算，每个农村劳动力每年承担五至十个农村义务工。劳动积累工，主要用于农田水利基本建设和植树造林。按标准工日计算，每个农村劳动力每年承担十至二十个劳动积累工。有条件的地方，经县级以上人民政府批准，可以适当增加。农民直接向集体经济组织缴纳的村提留和乡统筹，以乡为单位，以国家统计局批准、农业部制定的农村经济收益分配统计报表和计算方法统计的数字为依据，不得超过上一年农民人均纯收入的百分之五。对经济发达的地区，经省、自治区、直辖市批准，可以适当提高提取比例。《农民承担费用和劳务管理条例》下发后，农民负担的法定税费项目达到了10多项。其中税收3项：农业税、农业特产税、屠宰税；乡统筹5项：计划生育经费、民兵训练经费、优抚经费、乡村两级办学经费、乡村道路建设经费；村提留3项：公积金、公益金、管理费。此外，还有粮棉定购任务补差款（农民不能完成粮棉定购任务按市场价找补的差价），以资代劳款（农民外出打工或其他原因不能完成义务工、劳动积累工，按市场工价计算交纳的资金）、教育附加等费用。按项目收取，不仅费时费力，而且和农民说不清楚、道不明白。
1994年，实行分税制后，由于财政分配制度改革滞后，县乡政府财权与事权严重不匹配，县乡财政困难加剧。为了完成税费任务，维持政府正常运转，只好把负担转嫁给农民。农村中乱收费、乱集资、乱摊派屡禁不止，农民负担急剧上升。以我所在的白槎乡为例，实行分税制改革前，每亩耕地的负担不到20元，人均负担不到30余元。实行分税制改革后，每亩耕地的负担达到80余元，人均负担达到120余元，是分税制前的4倍多。当时，农民做一天零工只有2元钱，每百斤稻谷的售价只有30元左右，每亩耕地的收入扣除生产费用和税费之后所剩无几。为收取税费，乡村干部几乎天天要和农民吵架。加上1998年6月《粮食收购条例》下发之后，粮食流通严重受阻，造成农民弃田不种，耕地大量撂荒，严重影响了社会稳定和经济发展。
1998年10月，党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：“减轻农民负担要坚持标本兼治。”我从中得到启发，就以《减轻农民负担要标本兼治》为题写了一篇文章寄给了《人民日报》。在文章中我明确指出，乡统筹是不合理负担。计划生育、民兵训练、优抚烈军属、兴办学校、修建道路是政府应当举办的事业，是为全国人民服务的。城市兴办这些事业由国家负担，农村兴办这些事业由农民负担是不合理的。提了4点建议：一是费要取消，税要收足。取消乡统筹，把应当收的税收足，规范农村税费秩序。二是国干进村，民干收编。派出国家干部到村委会工作，把优秀村干部收编为国家干部，把村委会开支纳入财政管理。三是壮大集体，造福农民。完善农村集体经济组织，发展壮大集体经济实力。四是提高认识，改进作风。教育干部牢记全心全意为人民服务的宗旨，坚持实事求是的思想路线，因地制宜地办好农村的事情。《人民日报》在1999年1月16日第5版头条位置登出。
《减轻农民负担要标本兼治》在《人民日报》发表后，引起全国人大的高度关注，九届全国人大常委会第十二次会议将其收入了《中国人大新闻》。随后，在2000年安徽省进行的农村税费改革试点工作中，乡统筹等专门面向农民收取的行政事业性收费和政府性基金及农村教育集资等政府性集资被取消。一同被取消的还有屠宰税、农民义务工和劳动积累工。
2000年，安徽省开展了农村税费改革试点工作。改革的内容是：“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”。“三个取消”一是取消乡统筹等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金。二是取消农村教育集资等政府性集资，三是取消屠宰税。“一个逐步取消”就是用三年时间逐步取消农民的义务工和劳动积累工。“两个调整”就是调整农业税政策和农业特产税政策。“一项改革”就是把村提留改为农业税和农业特产税附加。
我认真研究了安徽省农村税费改革试点工作的作法，发现不仅没有减轻农民的负担，反而加重了农民的负担，原因是混淆了农民和农业人口两个概念。农民是一种职业，是指“长期从事农业生产的劳动者”。农业人口则是指吃“农业粮”的人口。农业人口中有18周岁以下没有劳动能力的未成年人；有丧失劳动能力的残疾人及60岁以上的老年人；有吃农业粮但不从事农业生产的其他职业劳动者。乡统筹等行政事业性收费和政府性基金及农村教育集资等政府性集资是针对全体农业人口征收的。农村税费改革取消乡统筹等行政事业性收费和政府性基金及农村教育集资等政府性集资，免除了农业人口的不合理负担。调整农业税政策增加了农业税，加重了农民的负担，改革后农业税的亩均负担是改革前的3.78倍，承包土地越多的纯农户增加的负担越重。经过深入研究，我还发现农村税费改革加重了农业地区的负担。农业地区一般为中西部经济欠发达地区，非农业地区为城市郊区和沿海经济发达地区。农业税是按耕地面积负担的。农业地区的耕地面积多，增加的农业税多。非农业地区的耕地面积少，增加的农业税少。改革的结果是使穷的地区更穷，富的地区更富。我认为，推进农村税费改革的目的是为了减轻农民负担，调动农民的生产积极性，推动农业生产，促进经济发展和社会稳定，安徽农村税费改革试点工作的作法显然是违背改革初衷的。
根据我的研究，我撰写了《研究“三农”问题不能混淆三个概念》《取消农业税，构建城乡一体化的税收制度》《安徽农村税费改革试点工作存在的问题及对策建议》等文章，分别寄给了《人民日报》《学习与研究》《中国财政》《农村财政与财务》《中国农村经济》等报刊。其中，《取消农业税，构建城乡一体化的税收制度》被《农村财政与财务》发表。《安徽农村税费改革试点工作存在的问题及对策建议》被《中国农村经济》发表。随着农村税费改革的不断深入，农业税的弊端被越来越多的人所认识。针对农村税费改革中存在的问题，党中央、国务院及时调整政策，2004年3月，中央提出5年内取消农业税，得到各省市自治区的积极响应，不到3年，全国30多个省市自治区全部取消了农业税。在中国延续了两千多年的农业税被请进了历史博物馆，农民种地再也不用纳税交费了。我撰写的《取消农业税，构建城乡一体化的税收制度》也获得了江西省2002-2003年度财政科研优秀成果一等奖。
1998年6月6日，国务院颁布了《粮食收购条例》，规定“只有经县级人民政府粮食行政管理部门批准的国有粮食收储企业，方可按照国家有关规定从事粮食收购活动。未经批准，任何单位和个人不得直接向农民和其他粮食生产者收购粮食。”条例下发之后，县乡政府、粮食部门、工商部门到处设卡拦截贩运粮食的车辆，轻则扣粮罚款，重则没收粮食判刑，造成粮食流通严重受阻。条例规定，国有粮食部门要按保护价敞开收购农民余粮，但由于国有粮食部门行政干预严重、收购资金不足、仓容不足、粮食流通不畅，无法做到敞开收购农民余粮。在粮食收购中，普遍存在压级压价、扣水分扣杂质的现象。农民有粮食卖不出去或卖不到好价钱。我认为《粮食收购条例》与改革精神是相违背的。2002年7月19日，《九江日报》刊发了武宁县石门楼工商所熊东升一篇题为《以肥料兑谷，方便了农民却违了法》的读者来信：“最近，我镇农民刘某从当地农户家中以每百斤41、42元的价格收购了7,400多斤晚稻（未付现金），运到县城一家米厂以每百斤47、48元的价格出售，然后再从县城一家农资门市部购进一车尿素和复合肥，以每包加2元的价格（刘某辩称属运费）卖给所收谷的农户准备抵谷款。石门楼工商所接到举报后，查扣了一车肥料，结案后全部予以没收。当执法人员到农户家中调查取证时，农户都称刘某是帮了他们的忙，做得好。原因：一是当地粮站也是同样的价格，农户不但要送到粮站，粮站还要验质、扣水分，有时还得不到现金；二是到供销社分店买肥料既不能赊欠也不能用谷换，（肥料）价格一样，农户还要自己扛回家。农户还质问执法人员刘某有何错？犯了什么法？要求工商部门将肥料还给他们。他们不知道刘某不但违反了《粮食收购条例》，还违反了《投机倒把行政处罚暂行条例》的规定。在此，给农民朋友提个醒，晚稻只能由国有粮食购销企业收购。肥料、农药属重要农业生产资料，在农村只能由供销社和农业三站经营。其他任何单位和个人都不得收购晚稻、经销农资，否则都以投机倒把予以处罚。”
8月5日，我给九江市市长写了一封信《莫让农民兄弟流汗又流泪》，对《以肥料兑谷，方便了农民却违了法》提出质疑。我说，农村实行家庭承包责任制以来，政府一贯倡导为承包农户发展商品生产做好服务工作。敞开收购农民余粮、把肥料送到农民家中，这本来是粮管所、供销社等到涉农单位应当做的工作。涉农单位不去做，又不让农民自己去做，岂不是要把农民逼入困境？农业是个一个弱质产业，农民是一个弱势群体，需要政府和社会各界的关心和呵护。农民兄弟种地已经流了不少的汗，千万别让他们为农产品卖不出去或卖不到好价钱而发愁、而流泪！
我的信引起市长的高度重视，经市长批示，《九江日报》发了内参(2002年第4期)。内参下发后，九江市工商局党组当晚召开了专题会议，决定从9月1日起，用1个月的时间，在全市工商系统开展“九江要在江西率先崛起，工商部门应该怎么做？”的进一步解放思想的再学习、再讨论活动。要求各单位结合执法办案、注册登记、商标广告管理、支持民营经济发展、服务个私企业、维护消费者权益、扶持下岗工人再就业等具体工作，结合行风建设、班子建设、队伍建设、作风建设分专题开展再学习、再讨论、找差距、定措施，要此为契机，进一步解放思想、更新观念、改进作风、创新管理，为九江经济发供提供优质高效服务，为九江率先崛起做出更大贡献。针对粮食市场管理中存在的问题，2004年5月26日，国务院颁布了《粮食流通管理条例》(第407号令)，宣布废止了《粮食收购条例》，全面放开了粮食购销市场。
中共中央、国务院《关于促进农民增加收入若干政策的意见》（2004年1号）指出：“当前农业和农村发展中存在着许多矛盾和问题，突出的是农民增收困难。全国农民人均纯收入连续多年增长缓慢，粮食主产区农民收入增长幅度低于全国平均水平，许多纯农户的收入持续徘徊甚至下降，城乡居民收入差距仍在不断扩大。农民收入长期上不去，不仅影响农民生活水平提高，而且影响粮食生产和农产品供给；不仅制约农村经济发展，而且制约整个国民经济增长；不仅关系农村社会进步，而且关系全面建设小康社会目标的实现；不仅是重大的经济问题，而且是重大的政治问题。全党必须从贯彻'三个代表’重要思想，实现好、维护好、发展好广大农民群众根本利益的高度，进一步增强做好农民增收工作的紧迫性和主动性。” 我认真分析了造成农民增收困难的深层次原因，撰写了《农民增收困难的深层次原因及对策建议》，提出了十二措施：
一是要改革户籍管理制度。取消城乡分割的二元户籍管理制度，建立城乡一体化的户籍管理制度。采用国际通行的按居住地登记户口的办法，实行以居住地划分城镇户口和农村户口。以职业确定农民、工人和其他职业劳动者的身份。彻底拆除城乡藩篱，允许城乡居民自由迁徙。取消农业粮、商品粮及附加在商品粮上的各种特权，让农业人口享受同城镇居民一样平等的政治待遇。
二是要改革义务教育体制。1、把“地方负责，分级管理”的义务教育管理体制改革为“中央负责，部门管理”的义务教育管理体制。在全国范围内建立义务教育条管机制，中央设立义务教育部，省（直辖市、自治区）设立义务教育厅，县（市）设立义务教育局，由各级义务教育管理部门专司义务教育工作。2、延长义务教育年限。把九年义务教育延长为十二年义务教育，即对整个基础教育（小学至高中）实行义务教育。3、改革义务教育投入机制。改变主要由地方政府、特别是县乡政府负责筹措供给义务教育经费的作法。由中央财政统筹供应义务教育经费。4、改革义务教育经费管理机制。对义务教育经费由各级义务教育部门实行封闭运行，以防止义务教育经费被挤占和挪用。5、通过开征义务教育税、扩大增值税所得税的中央分成比例、加大中央和各级财政对义务教育的投入、发行义务教育国债、发行义务教育彩票和鼓励社会捐助等措施广泛筹措资金建立义务教育基金。
三是要加速工业化进程和城市化建设。促进农村人口和农村劳动力转移，减少农村人口和农民，加速农村土地流转、扩大农户土地经营规模，增加农民非农收入，从根本上解决“三农”问题的有效措施，也是促进经济发展和社会稳定的有效措施。
四是改革劳动就业制度。对农民和城镇居民实行平等的就业政策。允许农民工和城镇居民平等竞争，允许企业和行政事业单位对农民量才录用，给农民更加广阔的生存空间和施展才能的机会。
五是要统一城乡行政管理制度。1、改中央、省（直辖市、自治区）、地（市）、县（市）、乡（镇）五级政府为中央、省（直辖市、自治区）、县（市）三级政府；2、取消乡镇政府，改乡镇政府为乡镇办事处，作为县级政府的派出机构，代理县级政府行使行政管理权力；3、扩乡（镇）并村，精简机构，裁减冗员；4、取消村民委员会，在行政村建立居民委员会，选派行政干部（或者把村干部转编为行政干部）到行政村居民委员会工作。
六是要完善财政分税制度。理顺财政分配关系，合理确定县乡政府的事权。并按照事权与财权统一的原则，合理划分各级政府的收支范围，加大中央、省（市）财政对县乡财政的转移支付力度，确保县乡政府正常运转。
七是要明析农村土地的所有权。促进农村土地向种田能手集中，扩大农户的经营规模。
八是要放开农村金融市场和农业生产资料市场。
九是要放开农产品购销市场。取消《粮食收购条例》和对棉花等农副产品收购的各种限制，取消市场准入制度，积极鼓励农民进入流通领域从事农产品贩运，搞活农产品流通。
十是要统一城乡税费制度。进一步深化农村税费改革，取消农业税和其他专门面向农民征收的税费项目，让农民享受同其他职业劳动者平等的纳税待遇，并对农业实行税收优惠政策。
十一是要加大农业投入。1、要加大对以水利建设为中心的生态环境建设和农业基础设施建设的投入，重点支持植树造林、水土保持、草场保护、抗洪设施、节水灌溉和农村道路建设，改善生态环境，改善生产生活条件。2、对农民及农村居民实行直接补贴,并根据经济发展和财力可能逐步增加补贴标准。3、积极鼓励农民扩大经营规模，积极鼓励农民购置大中型农业机械。对扩大经营规模、购置大中型农业机械的农民提供贴息贷款和补助。4、对生存环境恶劣、生产生活极其困难地区的居民和为了保护生态环境需要退耕还林还草地区的居民实行移民扶贫。5、要加大农业科技投入。积极鼓励农业科技人员和科研单位到农村创办科技示范基地、农业科技园或农场，与农民结成经济共同体，向农民传播农业科技知识，和农民共享科技成果，加速农业科技成果的转化；建立农业科技风险基金，对农民由于推广农业科技而造成的经济损失给予经济补偿；加大财政对农业科技的资金投入，在安排财政预算时对农业科技实行政策倾斜。6、优化农业投资环境，积极鼓励和引导社会投资农业。
十二是要改进工作作风。坚持以“三个代表”重要思想为指针，对干部进行宗旨教育、理想教育、法制教育和纪律教育，增强广大农村干部的法制观念、政策观念和大局观念，切实转变和改进工作作风。
《农民增收困难的深层次原因及对策建议》2006年获国家发展和改革委员会“十一五”规划公众建言献策二等奖，被收入《国家 “十一五”规划公众建言献策选编》（北京科学技术出版社）。
作者简介：陈前金，男，1943年12月生，江西省九江市永修县人。长期从事“三农问题”研究，在《人民日报》《学习与研究》《中国财政》《农村财政与财务》等中央省市报刊发表论文100多篇，在全国率先提出取消乡统筹、取消农业税等建议，两次获得国务院农村综合改革领导小组办公室二等奖，一次获得国家发改委二等奖，多次获得江西省财政科研优秀成果一、二等奖。著有论文集《我为“三农”鼓与呼》（经济日报出版社）。
本期审稿编辑/海底月
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