（本文发表于2012年《外国军事学术》杂志）
内容提要：经几十年的发展，美军已形成了一个庞大且细致的战略管理体系，推动着美国军事力量的有序发展。本文从美国国家安全战略、国防战略与军事战略的演化入手，分析了美军各战略层级之间的相互关系与框架结构。通过深入解剖其管理、规划过程，可以看出美军战略管理的严肃性和高效性，这是值得我们学习与借鉴的。作者单位：知远战略与防务研究所，青岛科技大学经管学院一个国家的运转犹如一个自转的陀螺体，其轴线就是国家战略，轴线直则运转稳；支撑体则由在国家战略框架下的各层级战略构成，其紧密度决定了这个陀螺体的结构松散程度；着力点则由民族利益（美国战略家也称之为国民特性）和国家利益组成，显而易见，两者的统一度决定了这个陀螺体在运转过程中阻力的大小，同时也构成了各层级战略文化背景；而旋转的推动力则是本文要重点研究的战略管理与规划能力。
作为世界上唯一的超级大国，美国的全球战略举世瞩目，其战略思想是以美国国民特性与国家利益为基础，按照自身的标准、通过战略的外表来输出其价值观的，所以在研究其战略时这些因素应当予以充分考虑；另一方面，就任何一个国家而言，国家战略都是和国力（national power）紧密联系的，美国陆军战争学院以DIME模型对之进行了描述：即外交（Diplomatic）、信息（Informational）、军事（Military）和经济（Economic）等层面的综合实力[1]。但归根结底，国家战略是要以国防和军事战略为重，毕竟，军事实力才是“拳头”。而庞大而细致的美军战略管理体系则是美国强大军事实力的源流。“9/11”事件对美国是一次沉重的打击，美国人对此进行了深刻的反省，出台了各种各样的战略文件，试图避免悲剧的再次发生，但同时也造成了美国国家战略的泛滥，因此有必要对美国的战略的演化做简要介绍。很多人讨论过美国在二战时期的战略，这些研究主要指美国的军事战略，且以军事战略的具体实施为主。毕竟，孤立主义在二战前的美国相当盛行，直到珍珠港事件爆发后，美国才正式介入战争，而珍珠港本身也成为了美国国防战略存在缺陷的例证。事实上，直到1943年“国家安全”（national security）这个字眼才出现在英文文本中。1947年美国国会经过激辩通过了国家安全法案，建立了国家安全委员会，由此标志着美国国家战略的制订有了相应的法理依据和责任机构。在整个冷战时期，美国的国家安全战略主要关注的是东西方对抗。但一个重要的特点是，战略研究几乎成为文人战略家的一统天下。究其原因，主要是现代的战略研究已比过去更为广泛，更为复杂，其范围已不仅限于战争本身，甚至也不仅限于军事领域，而是已经扩展到政治、经济、科技等各个领域，这就是美国所说的总体战略或国家战略[2]。冷战结束后，美国成为世界霸权主义的唯一代表，开始对其战略进行修订和完善，逐步走向公开化。“9/11”事件爆发后，小布什政府进行的全球反恐战争，在客观上也要求将其战略意图予以说明，希望在世界范围内得到广泛的支持。因此一反过去只向国会递交年度国家安全报告的先例，小布什政府在2002年9月和2006年3月先后出台了以《美国的国家安全战略》为名的两份报告，标志着国家安全战略官方正式文件的出台。实际上，直到2005年之前，美国也没有一份完整的国家安全战略能够整合各个部门对全谱情况下的潜在威胁和战略环境进行识别和分析并建立相关目标[3]。小布什政府的第二份国家安全战略文件才弥补了这个空缺。2010年5月奥巴马政府出台《国家安全战略》报告，形成了每届政府上台后递交国家安全战略报告的惯例。1997年出台的《四年防务评估报告》是美国国防部进行军事转型的重要文件，也是冷战结束后美军在国防战略层面的重要举措。报告对国防部过去的工作进行了评估，进而提出军队和国防的发展方向和政策方针。1997版《四年防务评估报告》和2001版《四年防务评估报告》均设立了“国防战略”一节，讨论相关的战略政策问题[4]。而此时美国尚没有单独的国防战略报告。2005年3月美国国防部首次发布了《国防战略报告》，而2006版《四年防务评估报告》强调了将2005年的国防战略报告作为其理论依据[5]。2008年6月美国国防部发布了新的《国防战略报告》。2010年2月出台的《四年防务评估报告》在其介绍一节中明确指出，四年防务评估是战略驱动的结果，2008年出台的国防战略和2010财年总统国防预算中的战略要旨是四年防务评估的试金石[6]。由此，防务评估的合法性得到了保障。就军事战略而言，美国各军种首长始终是军事战略的代言人，但随着联合作战时代的到来，缺乏法理性文件不能不说是个缺陷。早在1986年国防部改组法之前，立法就有规定要求参谋长联席会议准备战略计划并提供对武装部队的战略指导。在1986年改组法生效后，明确了参谋长联席会议主席的地位——作为总统和国防部长的军事顾问，协助其进行战略指导并准备战略计划[7]。2004年的国防授权法案正式指定参谋长联席会议主席，与其他军队领导人如军种首长、战区作战指挥官和职能司令部指挥官等进行合作，每两年提交一份国家军事战略报告。国会立法规定了国家军事战略报告所涵盖的内容，包括战略环境、威胁、军事目的、实现目的的手段和所需要的资源。但对军事战略文件并没有提出保密限制[8]。 2004年参谋长联席会议主席提交了该年度军事战略报告《美国国家军事战略——今日战略与明日愿景》。报告提到了自身目的和与其他战略指导方针的关系即“国家军事战略（NMS）支持国家安全战略（NSS）的目标并负责实施国防战略（NDS）”[9]。2006和2008年度国家军事战略报告上报国会武装力量委员会，并没有公开发布。2011年度美国出台了《美国国家军事战略——重新定义美国的军事领导力》报告。从目前的发展趋势来看，四年发布一次的美国国家军事战略报告模式较为合理。除以上三个重要的战略报告外，美国还发布了多个领域方面的国家战略，这也是小布什当政时期的创举。这些战略通常由各政府主管部门制定，如2007年出台的由国土安全部制定的《国土安全国家战略》、2009年出台的由国家情报总监制定的《国家情报战略》和2011年出台的由国防部和情报总监共同制定的《国家安全太空战略》。美国国家安全战略、国防战略等的酝酿、评估、形成过程中，兰德公司发起人之一、兰德战略评估系统（Strategy Assessment System ,RSAS）的始作俑者——国防部净评估办公室主任安德鲁·马歇尔（Andrew Marshall）——是一个举足轻重的角色。净评估办公室以及诸如在马歇尔的直接支持下兰德公司的联合一体化应急模型（Joint Integrated Contingency Model，JICM），已成为美军战略规划管理体系中的一个有效的“评估工具”，为改善美国国家战略以及军事战略比较分析方法产生了直接的影响，是战略规划发起之源头。二、美国国家安全战略、国防战略与军事战略的关系框架在80 年代后期，我国军事学界掀起了一股探讨战略层次结构的热潮。当时有文章认为，美国的战略可分为国家战略、国防战略、军事战略和战区战略四个层次。蔡祖铭将军最终将其归结为“二层结构”，即国家战略和军事战略[10]。应当看到的是，在上个世纪九十年代，美军的战略规划尚不成熟，因此有各种认识分歧也是正常的。最重要的是如何区分国防战略和军事战略，如果军事战略仅仅是国防战略的实施者，的确没有区分的必要，因为战略本身除了声明达成的目标外，还应当说明取得目标所采取的途径以及对资源的使用[11]。美国的军事战略和国防战略经过近些年的发展和演变，其概念逐渐明晰，分层论述这些战略目标显得非常有必要。首先，国防战略是由国防部制订的，军事战略是由参谋长联席会议制订的；其次，国防战略体现的是文人治军的理念，美国国防部负责统筹各种资源进行军队建设，这样军队领导人就可专心于军事战略计划的制订和实施以及部队的训练和管理；第三，国防战略向上衔接国家安全战略，向下指导国家军事战略；此外，相当多的战略规划需要跨机构和部门的合作，包括美国国务院、中央情报局、国土安全局等许多执法和情报单位，也需要国防部起到这样的桥梁作用。如果把军事战略比做运动员，那么国防战略则类似于运动员的教练、营养师兼发言人。毕竟，国防战略需要军事战略来具体操作。而军事战略的重点是军队能力建设和联合作战方针。更何况现在的战场已经进一步延伸至网络空间和外太空[12]。就美国的整体安全战略和行动框架而言，并没有战区战略，具体各概念的内涵和外延关系如图1所示[13]：但就美军的作战战略框架而言，战区战略也是存在的。由于战略研究的不断深入，美国与军事战略相关的四层战略框架已写入相关的联合条令中，也印证了上文提到的我军在80年代的研究成果。但美军的四层战略框架较为复杂，其重点在于参谋长联席会议主席作为中间环节，负责国家军事战略制定，将国防战略和战区战略衔接起来。值得注意到是，在具体实施美国的国家安全战略目标时，其国家战略框架是由国防管理系统来实现，而不是两层军事战略指导下的单纯的军事计划和军事行动。从前述的两层战略拓展为四个层面，而且毫无“叠床架屋”之嫌，也是由于美军的战略规划管理框架自九十年代以来已经发展得较为复杂的结果，和图1的各种战略——行动概念关系框架保持了一致性。具体参见图2[14]：在图2中，首先指明了总统和国防部长的角色，从宏观上建立战略体系、理顺指挥体系，对军队进行指挥（统一指挥计划）和政策指导。参谋长联席会议则具体负责国家军事战略制订和联合战略规划系统（Joint Strategic Planning
System，简写为JSPS）的建立，其核心是保密的联合战略能力规划（Joint Strategic
Capabilities Plan）。具体的战役实施仍然是联合战区指挥官的责任，战区战略是美国特有的战略，在许多国家看来是国家战略层面的方针政策，在美国看来则是地区性战略，这也是美国世界霸权的体现。美国的战区战略要由战役计划来具体操作，即所谓的作战计划（OPLAN），例如针对朝鲜人民民主共和国的“5027”和“5029”计划。在图2中，联合战略规划系统（JSPS）和自适应规划与执行（Adaptive Planning and
Execution，简写为APEX）在统一指导下，共同完成计划的实施，这就是战略和战役层的互动，自适应规划与执行（APEX）由参谋长联席会议主席CJCSM 3122系列手册所中规定，用于取代老版本的联合作战计划与执行系统（JOPES），该作战计划系统更为灵活，有多种选项，可快速分析和评估。可便利升级，适合于跨机构信息互通及合作，适应性较强[15]。这也是其名称的含义所在，目前这项工作正在进行之中。美军将战争分为三个层次（Level of War）：战略层、作战层（或战役层）以及战术层。其中作战艺术横跨了战役和战术层，与国内的提法不同的是，美军更强调战役层面的艺术性而非战略层面的谋略性，在战略层信奉的是“得道多助、失道寡助”，在战役层强调作战艺术以及设计理念，其谋略性更多体现于战役计划的制订而不是战略上，与东方人的思维有一定的差异。此外，美军在第二次世界大战中，采用战区作战模式，分为欧洲战区和太平洋战区两个战场，在人员调遣、物资调配等方面做了大量的工作，也积累了大量的经验。而今美军也信奉同时打赢两场战争的信条，也就是在两个不同战区同时作战的理念。美军战区战略是联系战役层面的直接纽带。通过图3可对美军战略、战区、战役和战术方面的联系做初步了解[16]：由图3可见，由于联合出版物JP-3.0《联合作战》体现的是军事战略，故仅区分了国家战略目标和战区战略目标两个部分，这也是前述蔡祖铭将军关于美国军事战略二元说的一个例证。此外，美军二元军事战略还体现在其军事训练中，即统一联合任务清单（UJTL）[17]。统一联合任务清单是美军参谋长联席会议最重要的文件之一。它规定了从顶层国家军事战略直到底层具体任务的树状结构。涵盖了从战略到战术层面的各种任务列表。2011年非保密版《统一联合任务清单》也是按国家军事战略和战区战略进行区分并总结任务类型。由此可见，美军在作训时，重点关注国家军事战略目标和战区军事战略目标的完成，并且可以进一步拓展到作战和战术层面中[18]。这也保证了图1所示的统一行动的顺利实施。“规划——计划——预算——执行”方法是1961年麦克纳马拉任美国国防部长时，由黑弛（Hitch）引进并发展成为计划预算制度，其功能在于协助达成目标，设计成最具成本效益的计划，因此，也是系统分析方法在军事上应用的源流，它始终与军事战略规划相结合。发展至今，已广泛应用，成为国防资源分配的工具。根据美国国防部的相关文件[19]，“规划——计划——预算——执行”系统的最终目的是——在有限的财力下，为作战指挥官提供军力、装备和支援的最佳组合，在预计威胁的基础上制订相关战略，最终产生规划、计划并提出国防部的预算方案[20]。图4为“规划——计划——预算——执行”在计划阶段和各层级战略的关系：图4较好地说明了如何将战略与计划相连接，以完成基于战略视角的军队建设，这种建设模式是建立在联合的基础上，虽然在真正实施时仍免不了各军种之间的利益冲突。“规划——计划——预算——执行”的总体过程较为复杂，具体过程参考参谋长联席会议主席指令CJCSI 3170.01 《联合能力整合与发展系统》的相关规定。在国家战略指导系统架构下，联合战略规划系统是参谋长联席会议主席负责实施的主要战略规划系统，这个系统是美军军事战略规划的核心[22]。根据美国法典的相关规定，参谋长联席会议主席作为军事顾问，为总统、国防部长、国家安全委员会和国土安全委员会建言。作为咨询专家，参谋长联席会议主席需要整理产生相应的战略规划文件，这些文件均由联合战略规划系统产生，主要包括5个重要文件[23]：1、国家军事战略（The National Military
Strategy ，简写为NMS）。2、联合规划文件（Joint Planning Document ，简写为JPD），参谋长联席会议主席使用联合规划文件为国防部长提供计划优先顺序、需求和推荐意见，国防部长根据其意见，制订国防规划指导（DPG），然后启动“规划——计划——预算——执行”系统（PPBES）。3、参谋长联席会议主席计划建议（Chairman’s Program
Recommendation (CPR)，该文件以联合战备、训练和能力的持续性改善为重点。其目的是为联合规划文件提供调整方案，修改或扩充联合规划文件的指导性。4、联合战略能力计划（Joint Strategic
Capabilities Plan，简写为JSCP），根据国家军事战略指导战区作战指挥官完成战略规划，战区指挥官将国防战略和军事战略相关的国家安全目标转化为军事能力并体现在作战计划（OPLAN）中，联合战略能力计划提供详细的计划指导以及军队调遣来完成概念性的军力计划，例如，“若爆发第二次朝鲜战争将动用10个旅参战”[24]，就是这样的想定式的计划。联合战略能力计划是联合战略规划系统和自适应规划与执行系统的纽带，也是美军军力规划的核心。该计划是由参谋长联席会议主席指令CJCSI 3110.01 《联合战略能力计划》所规定，是由参联会下属的战略与政策局（J-5）负责完成。5、参联会主席计划评估（Chairman’s Program
Assessment ，简写为CPA），是用来鉴别“规划——计划——预算——执行”系统对规划优先权的支持程度。用来提供规划目标备忘录，以此影响完成国家安全目标所需支持的先后顺利。该工作是由参联会下属兵力结构、资源和评估局（J-8）负责进行。由此可见，联合战略规划系统是以两条线进行的，一条是军事战备和军事计划，从外接到自适应规划与执行系统，以战略与政策局（J-5）为主，另一条则是国防项目管理，即“规划——计划——预算——执行”系统，为军事行动提供技术和资源支持，外接到国防部相关项目管理系统，以兵力结构、资源和评估局（J-8）为主。两者的结合点就是联合战略能力计划（JSCP）。从美军战略层级的分析来看，其国防和军事战略必须有预先的计划，结合资源管理、引领部队建设之路，从而保障战役和行动的胜利。就此而言，美军的战略体系是一个庞大且细致的管理体系，这个体系的建设历经了几十年，绝不仅仅是战略层面的空谈。对于我们而言，学习其管理的严肃性和高效性，结合我国的具体实践，建立合理的战略——规划——行动——评估体制，为提高人民解放军组织效能和作战效能而努力，就显得尤为重要。[1]http://www.carlisle.army.mil/dime/2011-7
[2]蔡祖铭主编：美国军事战略研究[M]，北京：军事科学出版社，1993，P5-6
[3] Michele A Flournoy: Strategic Planning for National Security[J]，JFQ，2006（2），P80
[4] Catherine Dale：National security strategy: legislative mandates, execution to
date, and considerations for congress[R]，CRS report RL34505，2008， P6
[5] Department of Defense: Quadrennial Defense Review Report, 2006-2.
[6] Department of Defense: Quadrennial Defense Review Report, 2010-2
[7] Title 10, U.S. Code, §153 (a)
[8] Title 10, U.S. Code, Subtitle A, Part I, Chapter 5, §153 P.L.
108-136, §903.
[9] CJCS: National Military Strategy of the United States of America:
A Strategy for Today, a Vision for Tomorrow, 2004, P1.
[10]蔡祖铭主编：美国军事战略研究[M]，北京：军事科学出版社，1993，P12
[11] Catherine Dale：National security strategy: legislative mandates, execution to
date, and considerations for congress[R]，CRS report RL34505，2008， P1
[12]美国国防部：2011美国国家军事战略报告——重新定义美国的军事领导力，P8
[13] JCS J-8：Capabilities-Based Assessment (CBA) User’s Guide ，第3版，2009，P16，预计其空间的概念将会拓展。
[14] J-7 JETD：Joint Officer Handbook (JOH) Staffing and Action Guide，2d Edition,
2011, P131 此图和JP-5 FigII-1有一定的不同，两者均为2011年8月发布，本图更为细致。
[15] J-7 JETD：Joint Officer Handbook (JOH) Staffing and Action Guide，2d Edition,
2011, P132
[16] JP 3-0 Joint Operations，2011-8，P I-12
[17] CJCSM 3500.04F UNIVERSAL JOINT TASK MANUAL，2011
[18]具体可参考统一联合任务清单（UJTL）中的OP和TA部分。
[19]参考DOD Directive (DODD) 7045.14 和DOD Instruction (DODI) 7045.7
[20] J-7 JETD：Joint Officer Handbook (JOH) Staffing and Action Guide，2d Edition,
2011, P127
[21] https://acc.dau.mil/CommunityBrowser.aspx?id=362524
[22]具体见参谋长联席会议主席指令CJCSI 3100.01B
[23] Ibid, P135
[24] http://news.sina.com.cn/w/2009-06-05/090415740473s.shtml
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